"רמת החיים של פנסיונר תלויה ביכולת שלו לצרוך מוצרים ושירותים המיוצרים ע"י עובדים צעירים יותר. גם מימון שוטף וגם מימון צובר הן דרכים לארגן את הזכויות על התוצר הזה. לכן זו טעות להתמקד בדרך שבה פנסיות ממומנות ולהזניח את התוצר העתידי והחלוקה שלו בין העובדים לפנסיונרים" ("רפורמה בפנסיות: עקרונות, שגיאות ניתוח וכיווני מדיניות", ניקולס בר ופטר דיימונד)
"בסופו של דבר, ההחלטה האם לאמץ מערכת ציבורית או פרטית של פנסיות… תלויה לא בכלכלה אלא בהשקפה על מה צריך להיות תפקיד המדינה בחברה" ("פנסיות ציבוריות מול פרטיות", לארי וילמור)
"פוליטיקאים הם לא האנשים היחידים שנוטים להבטיח יותר ממה שהם יכולים לקיים" ("זקנים וחכמים יותר: הכלכלה של פנסיות ציבוריות", לורנס ה. תומפסטון)
אחד מהנושאים שהכי מפחידים את הציבור בשנים האחרונות הוא הפנסיה. שורה של עיתונאים ופובליציסטים כותבים על הבעיות של קרנות הפנסיה, על הריבית הנמוכה, דמי הניהול הגבוהים, ואיך כולנו הולכים לסבול מזה בעתיד. העיתונאי שאול אמסטרדמסקי, שכתב סדרת כתבות מרשימה בנושא, נוהג להעביר הרצאה תחת הכותרת “למה אין שום סיכוי שתהיה לכם פנסיה”.
בפוסט הזה אני רוצה להסביר למה כל הדיון הזה מוטעה. לשאלה אם תהיה לכם פנסיה אין שום קשר לחסכונות של קרנות הפנסיה, לריבית שהן צוברות, או לדמי הניהול שלהן, והכי חשוב, אין שום סיבה בעולם שלא תהיה לכם פנסיה. זה בגלל שהשאלה אם תהיה לכם פנסיה או לא היא לא שאלה פיננסית, אלא שאלה פוליטית. אם אנחנו כחברה נחליט שלקשישים תהיה פנסיה, אז תהיה להם פנסיה. אם לא, אז לא. זה עד כדי כך פשוט.
הטעות שעומדת בשורש הדיון הציבורי היא שהדיון הזה מסתכל על מערכת הפנסיה מנקודת המבט הלא נכונה. יש שתי דרכים להסתכל על מערכת הפנסיה: מנקודת המבט של האדם היחיד, ומנקודת המבט של החברה כולה. מנקודת המבט של היחיד, פנסיה היא מערכת שמאפשרת לו לחסוך כסף בתקופה שבה הוא עובד, ואז להתפרנס מהחסכונות האלה בתקופת הפרישה. נקודת המבט הזו היא נקודת המבט הנכונה כשרוצים לייעץ לאדם בודד איך לעבוד עם המערכת הזו, אבל היא לא נכונה כשעוסקים בשאלות חברתיות כמו “איך תיראה הפנסיה של דור שלם” – וזו בדיוק הטעות שהדיון הציבורי עושה.
מנקודת המבט של החברה כולה, פנסיה היא מנגנון שמחלק את התוצר בין דור העובדים לדור הפנסיונרים. לצורך הפשטות, אפשר לחשוב על זה ככה: בכל רגע נתון, החברה מורכבת משתי קבוצות – קבוצת העובדים וקבוצת הפנסיונרים. העובדים מייצרים את כל התוצר של המדינה, בעוד שהפנסיונרים אינם מייצרים דבר (כמובן, הפנסיונרים של היום הם העובדים של אתמול, והעובדים של היום הם הפנסיונרים של מחר). החברה רוצה להעביר חלק מהתוצר שהעובדים מייצרים אל הפנסיונרים, ומערכת הפנסיה היא המנגנון שמבצע את ההעברה הזו.
מנקודת המבט הזו נובעת מסקנה חשובה: אם הפנסיה היא מנגנון שמחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים, אז החלוקה היא בסך הכל שאלה פוליטית. החברה יכולה להחליט שהעובדים יעבירו חלק גדול יותר או קטן יותר מהתוצר לפנסיונרים, ואין לזה שום קשר לריבית במשק, דמי ניהול, או בכלל לשאלות פיננסיות. בפרט, כל עוד התוצר הכולל שהעובדים מייצרים הוא מספיק כדי לקיים גם את העובדים וגם את הפנסיונרים ברמת חיים סבירה, אין שום סיבה שהפנסיונרים יחיו בעוני. ואם התוצר הכולל שהעובדים מייצרים לא מספיק לזה, שום ריבית גבוהה או הנחה בדמי הניהול לא יצילו את הפנסיונרים.
נקודת המבט הזו היא די מוזרה במבט ראשון, במיוחד בגלל שרובנו רגילים כל כך לחשוב על פנסיה מנקודת המבט של היחיד. לכן, אני אתחיל את הפוסט בלבחון את מערכות הפנסיה השונות שיש בארץ, ואראה איך כולן מסתדרות עם נקודת המבט הזו. לאחר מכן, נדבר על הטיעונים בעד ונגד מערכות הפנסיה השונות.
שלוש מערכות פנסיה:
כדי להבין את הנושא הזה יותר טוב, בואו נבחן את שתי מערכות הפנסיה העיקריות הנהוגות בארץ:
- פנסיה תקציבית: כל עובד מפריש אחוז מסוים מהמשכורת שלו לפנסיה. כשהוא פורש, הוא מקבל כל חודש קצבה ששווה לאחוז קבוע מהמשכורת האחרונה שלו (אפשרות מקובלת אחת היא 70% לאדם שעבד לפחות 30 שנה). מערכת הפנסיה משתמשת בהפרשות של העובדים הנוכחיים כדי לשלם את הקצבאות של הפנסיונרים הנוכחיים.
- פנסיה צוברת: כל עובד מפקיד אחוז מסוים מהמשכורת שלו לחשבון חיסכון בקרן הפנסיה. כשהוא פורש, קרן הפנסיה לוקחת את הסכום הכולל שהוא חסך, ומשתמשת בסכום הזה כדי לשלם לו קצבה קבועה (אפשר למצוא הסבר מפורט של המערכת הזו בבלוג המצוין של אסף צימרינג כאן).
זה יהיה מעניין להשוות את המערכות האלה לעוד מערכת, שלא נהוגה בארץ אבל כן נהוגה בחלק מהמדינות:
- "פנסית מיסוי": העובד לא מפריש סכום כסף חודשי לפנסיה. כשהעובד פורש, המדינה משלמת לו קצבה, ומממנת את הקצבה הזו בעזרת מס שמוטל על דור העובדים החדש.
למה מערכות הפנסיה האלה הן אותו הדבר:
עכשיו אני רוצה לשכנע אתכם שמערכות הפנסיה האלה אולי נראות שונה מנקודת המבט של היחיד, אבל מנקודת המבט של החברה הן עובדות בדיוק אותו הדבר. אפשר לראות את זה בעזרת דוגמה פשוטה. בואו נדמיין מדינה שיש בה 100 תושבים. בכל דור, 50 מהתושבים עובדים, ו 50 מהתושבים הם פנסיונרים, ותקופת הפנסיה נמשכת בדיוק אותו זמן כמו תקופת העבודה. לצורך הפשטות, נניח שהמוצר היחיד שהמדינה מייצרת הוא תפוחים – כל עובד מייצר שני תפוחים ביום. בואו נראה איך שלוש מערכות הפנסיה היו נראות במדינה הזו:
- "פנסית מיסוי": המדינה גובה מס של תפוח אחד ביום מכל עובד, כך שהיא מקבלת 50 תפוחים ביום. היא מחלקת את התפוחים האלה לפנסיונרים, כך שכל פנסיונר מקבל תפוח אחד ביום.
- פנסיה תקציבית: כל עובד מפריש תפוח אחד ביום לקרן הפנסיה, כך שקרן הפנסיה מקבלת 50 תפוחים ביום. קרן הפנסיה משתמשת בתפוחים האלה כדי לחלק קצבה של תפוח אחד ביום לכל פנסיונר.
- פנסיה צוברת: כל יום, כל עובד מוכר אחד מהתפוחים שהוא מייצר לאחד מהפנסיונרים, ומקבל תמורתו שקל אחד. הוא מפקיד את השקל הזה בחשבון החיסכון שלו בקרן הפנסיה. באותו זמן, בכל יום פנסיונר מושך שקל אחד מחשבון החיסכון שלו, וקונה בעזרתו תפוח אחד מאחד מהעובדים. שימו לב שבגלל שהנחנו שתקופת העבודה ותקופת הפנסיה באותו אורך, החסכונות של כל פנסיונר מספיקים בדיוק כדי לקנות תפוח אחד בכל יום.
מנקודת המבט של העובד הבודד, שלוש מערכות הפנסיה האלה נראות מאוד שונות: במערכת הראשונה העובד לא חוסך לפנסיה בכלל אבל משלם חלק מהתפוחים שלו כמס למדינה. במערכת השניה הוא מפקיד חלק מהתפוחים שהוא מגדל בידי קרן הפנסיה, בתמורה להבטחה לקבל ממנה תפוחים בעתיד. במערכת השלישית, הוא מוכר חלק מהתפוחים שלו ושם את הכסף בחשבון חיסכון, כשהוא מתכוון להשתמש בכסף הזה בעתיד כדי לקנות תפוחים.
אבל, מנקודת המבט של החברה כולה, שלוש המערכות האלה נראות בדיוק אותו הדבר: בכל יום מועברים 50 תפוחים מדור העובדים לדור הפנסיונרים. מערכות הפנסיה השונות הן בסך הכל מנגנונים ביורוקרטיים שנועדו להסדיר את ההעברה הזו. המנגנונים האלה אולי נקראים בשמות שונים ומאורגנים בצורה שונה, אבל בסופו של דבר הם מבצעים בדיוק את אותה ההעברה.
אבל מה עם הריבית?
התנגדות אחת שאפשר להעלות לדוגמה שלי היא שהדוגמה הזו מתעלמת מאפקט הריבית של הפנסיה הצוברת. אם העובדים מפקידים שקלים בחשבון חיסכון, הם אמורים לקבל עליהם ריבית, כך שבתקופת הפרישה יהיה להם הרבה יותר כסף ממה שהם הפקידו. לכאורה, זה אמור לאפשר להם איכות חיים גבוהה יותר בתקופת הפנסיה מאשר בשתי מערכות הפנסיה האחרות.
הטיעון הזה נשמע הגיוני במבט ראשון, אבל הוא אשליה. כדי לראות את זה, בואו נניח עכשיו שבמערכת הפנסיה הצוברת, התושבים באמת מקבלים ריבית על החסכונות שלהם. נניח שבזכות הריבית הזו, כשהם פורשים הם מקבלים מספר שקלים כפול מזה שהם הפקידו בחשבון החיסכון בתקופה שבה הם עבדו. זה אומר שעכשיו כל פנסיונר יכול למשוך מחשבון החסכון שלו שני שקלים ליום. מה יקרה בתרחיש הזה?
יש שתי אפשרויות: האפשרות הראשונה היא שרמת החיים של הפנסיונרים תעלה – כל פנסיונר יקנה עכשיו שני תפוחים כל יום. כדי שכל פנסיונר יוכל לקנות שני תפוחים כל יום, כל עובד צריך למכור שני תפוחים כל יום (אחרת, מאיפה הפנסיונרים יקנו את התפוחים?). אבל כל עובד מייצר רק שני תפוחים ביום, ואם הוא ימכור את שניהם, לא ישארו לו תפוחים בשבילו. בתרחיש הזה, מצב הפנסיונרים באמת השתפר, אבל זה בא על חשבון העובדים שמצבם הורע כי הם כבר לא יכולים לאכול תפוחים.
האפשרות השניה היא שהעובדים לא יהיו מוכנים למכור את כל התפוחים שלהם, כי הם רוצים חלק מהתפוחים לעצמם. נניח שעובד לא מוכן למכור יותר תפוח אחד בכל יום. זה אומר שבכל יום, כל העובדים ביחד רוצים למכור 50 תפוחים. מצד שני, בכל יום יש לכל הפנסיונרים ביחד 100 שקלים שהם רוצים לבזבז על תפוחים (כי כל פנסיונר מושך שני שקלים מהחסכון שלו). זה אומר שהביקוש לתפוחים יהיה גדול מההיצע שלהם, ולכן המחיר של תפוח יעלה משקל אחד לשני שקלים כדי שתהיה התאמה בין ההיצע לביקוש. במחיר החדש, כל פנסיונר יוכל שוב לקנות רק תפוח אחד בכל יום, כלומר, רמת החיים של הפנסיונרים נשארה בדיוק כמו שהיא הייתה בדוגמה בלי הריבית.
אבל מה עם דמי הניהול?
סיפור דומה קורה עם דמי ניהול, רק בכיוון ההפוך. נניח שוב שאנחנו במערכת של פנסיה צוברת, אבל הפעם התושבים משלמים לקרנות הפנסיה דמי ניהול שערוריתיים, וכשהם פורשים הם מקבלים רק חצי ממספר השקלים שהם הפקידו בחשבון החיסכון. זה אומר שכל פנסיונר יכול להרשות לעצמו למשוך חצי שקל מחשבון החיסכון כל יום. גם הפעם, יש שני תרחישים: בתרחיש הראשון, המחיר של תפוח ימשיך להיות שקל, ולכן כל פנסיונר יוכל להרשות לעצמו לקנות רק חצי תפוח כל יום. זה אומר שכל עובד יישאר עם תפוח וחצי כל יום (כי הוא מכר רק חצי תפוח לפנסיונר). במצב הזה, רמת החיים של הפנסיונרים תדרדר, אבל רמת החיים של העובדים תגדל (כי הם עכשיו אוכלים תפוח וחצי כל יום).
בתרחיש השני, העובדים עדיין ירצו למכור 50 תפוחים כל יום, אבל לפנסיונרים יהיו ביחד רק 25 שקלים כל יום. זה אומר שהיצע התפוחים יהיה גדול מהביקוש, ולכן מחיר התפוחים ירד לחצי שקל ליום. עכשיו כל פנסיונר יוכל לקנות תפוח כל יום, בדיוק כמו קודם.
מוסר ההשכל:
הריבית ודמי הניהול לא משפיעים על איכות החיים הכוללת בחברה. הריבית יכולה להגדיל את רמת החיים של הפנסיונרים רק על חשבון רמת החיים של העובדים. דמי הניהול יכולים לדרדר את רמת החיים של הפנסיונרים רק אם הם מעלים במקביל את רמת החיים של העובדים. הסיבה היא שמערכת פנסיה היא בסך הכל דרך לחלק את התוצר בין דור העובדים לדור הפנסיונרים. כל עוד התוצר של החברה לא השתנה (יש רק 100 תפוחים בסך הכל), שום טריק פיננסי לא יכול להעלות או להוריד את רמת החיים של כל האוכלוסיה ביחד – הוא יכול רק לחלק את התוצר בצורה שונה.
זה אומר שגם אם לוקחים בחשבון דברים כמו ריבית ודמי ניהול, אין באמת הבדל בין מערכת הפנסיה הצוברת למערכות הפנסיה האחרות. אם אנחנו רוצים לחלק את התוצר בצורה שונה, אפשר לבצע את זה גם במערכות האחרות: למשל, אם מאיזושהי סיבה אנחנו רוצים שכל פנסיונר יקבל רק חצי תפוח בכל יום וכל עובד יקבל תפוח וחצי, אפשר לסדר את זה במערכת של פנסית מיסוי ע”י שינוי שיעור המס, ובמערכת הפנסיה התקציבית בעזרת שינוי גודל ההפרשה שכל עובד צריך להפריש לקרן הפנסיה.
למה מערכות הפנסיה האלה בכל זאת שונות:
ראינו ששלוש מערכות הפנסיה שדיברנו עליהן הן אותו הדבר, במובן הזה ששלושתן הן בסך הכל מנגנונים לחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים. אבל בכל זאת יש ביניהן הבדל בנקודה מהותית: איך קובעים את החלוקה של התוצר בין העובדים לפנסיונרים? במונחים של הדוגמה שלנו, השאלה היא איך קובעים כמה תפוחים יקבלו העובדים, וכמה יקבלו הפנסיונרים?
במערכת של "פנסית מיסוי", החלוקה נקבעת ישירות ע”י המדינה: המדינה מחליטה מה גובה המס שהיא גובה מדור העובדים ומה גובה הקצבה שהיא משלמת לפנסיונרים, וההחלטה הזו קובעת ישירות איזה חלק מהתוצר ילך לעובדים ואיזה לפנסיונרים. במערכת הפנסיה התקציבית החלוקה נקבעת ע”י קרן הפנסיה: הקרן קובעת מה האחוז שתושב צריך להפריש מהמשכורת שלו בזמן שהוא עובד, ואיזה אחוז מהמשכורת שלו הוא יקבל בתקופת הפנסיה (וכנראה שבפועל המדינה תקבע את זה באמצעות רגולציה על קרנות הפנסיה).
לעומת זאת, במערכת הפנסיה הצוברת, החלוקה נקבעת ע”י שוק ההון: אם דור הפנסיונרים הצליח להשיג תשואה גבוהה לחסכונות שלו בתקופה שהוא עבד, החלק שלו בתוצר יהיה גבוה יותר ביחס לחלק של העובדים. אם דור הפנסיונרים השיג תשואה נמוכה (או שילם דמי ניהול גבוהים), החלק שלו בתוצר יהיה נמוך יותר ביחס לחלק של דור העובדים. למשל, בדוגמה שלנו ראינו שבתרחישים מסוימים יכול להיות שהפנסיונרים יקבלו שני תפוחים ביום והעובדים לא יקבלו תפוחים בכלל, ובתרחישים אחרים הפנסיונרים יקבלו חצי תפוח ביום והעובדים יקבלו תפוח וחצי ביום. מה שקובע איזה מהתרחישים יקרה הם פרמטרים כמו הריבית, דמי הניהול ומחיר התפוחים.
זה אומר שאם אנחנו, כאזרחי המדינה, רוצים לבחור בין מערכות הפנסיה השונות, השאלה הבסיסית שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו היא איך אנחנו רוצים לקבוע את חלוקת התוצר בין דור העובדים לדור הפנסיונרים: האם אנחנו רוצים שהחלוקה תקבע באמצעות נציגי הציבור במערכת הפוליטית, או באמצעות השוק. בשורה התחתונה, זו שאלה אידיאולוגית לחלוטין: מי שמעדיף להסדיר שאלות חברתיות כאלה דרך המדינה והפוליטיקה, יעדיף לתמוך בפנסית מיסוי או בפנסיה תקציבית. מי שמעדיף להרחיק את המדינה כמה שיותר משאלות חברתיות, יעדיף לתמוך בפנסיה צוברת. כך או כך, מי שטוען ש"אין סיכוי שתהיה לכם פנסיה" פשוט טועה – השאלה אם תהיה לכם פנסיה או לא היא בחירה פוליטית (כמובן, מי שטוען שלא תהיה לכם פנסיה אם נבחר להשאר עם המערכת הנוכחית של פנסיה צוברת עשוי לצדוק).
התמודדות עם סיכונים:
אחד מההיבטים החשובים של הדיון בפנסיה הוא שיש הרבה סיכונים שצריך להתמודד אתם. כל מערכת פנסיה צריכה להתמודד עם שני סיכונים:
- אף אחד לא יכול לדעת מה יהיה התוצר של המדינה בעוד 30 שנה.
- אף אחד לא יודע מה יהיה שיעור העובדים ומה יהיה שיעור הפנסיונרים בעוד 30 שנה.
במערכת של פנסיה תקציבית, המדינה צריכה להתמודד עם הסיכונים האלה באמצעות התאמה של גובה ההפרשה לפנסיה, גובה קצבת הפנסיה, וגיל הפרישה: לדוגמה, נניח שהיום המערכת מבטיחה לעובדים שהם יפרישו לקרן הפנסיה X% מהמשכורת שלהם, ואז יוכלו לפרוש בגיל 67 ולקבל קצבה חודשית של Y% מהמשכורת. את ההבטחה הזו יהיה אפשר לקיים רק אם התוצר של המדינה בעוד 30 שנה יהיה מספיק גדול כדי לשלם לפנסיונרים את הקצבה המובטחת.
אם התוצר לא יהיה מספיק גדול, מערכת הפנסיה תוכל להתמודד עם זה ע"י הגדלת אחוז המשכורת שהעובדים צריכים להפריש לפנסיה, הקטנת הקצבה המשולמת לפנסיונרים, או ע"י העלאת גיל הפרישה (כך שיש פחות פנסיונרים).
הפתרון הראשון בא על חשבון העובדים בתוצר, ושני הפתרונות האחרים באים על חשבון הפנסיונרים. כמו שאמרנו, אין פתרונות קסם – כל מה שמערכת הפנסיה יכולה לעשות הוא לחלק את התוצר הקיים בין העובדים לפנסיונרים, ואם הוא לא מספיק גדול, מישהו יצטרך לשלם את המחיר.
מצד שני, אם התוצר בעוד 30 שנה יהיה גדול מהצפוי, יהיה ניתן להקטין את גובה ההפרשה לפנסיה, או להגדיל את קצבת הפנסיה, או להנמיך את גיל הפרישה. הפתרון הראשון יגדיל את חלקם של העובדים בתוצר, ושני הפתרונות האחרים יגדילו את חלקם של הפנסיונרים בתוצר.
במערכת של פנסיה צוברת, ההתאמות האלה נעשות באופן "אוטומטי": הקצבה של הפנסיונרים נקבעת ע"י גודל החסכון שלהם, בלי שאף אחד במערכת יצטרך לשנות באופן ידני את גודל הקצבה או את גודל ההפרשות לפנסיה. אבל העובדה שההתאמה נעשית באופן אוטומטי לא אומרת שהסיכון לא קיים: אם התוצר בעוד 30 שנה יהיה קטן מהצפוי, התוצאה עדיין תהיה שהעובדים או הפנסיונרים ישלמו את המחיר.
ההבדל היחיד בין פנסיה תקציבית לבין במערכת צוברת הוא מי מחליט "מי ישלם את המחיר": בפנסיה תקציבית ההחלטה נעשית ע"י קרן הפנסיה וע"י הפוליטיקאים שמפקחים עליה, ואילו במערכת הפנסיה הצוברת ההחלטה נעשית ע"י שוק ההון.
במערכת פנסיה צוברת, האזרחים צריכים להתמודד עם סיכונים נוספים:
- לא ניתן לדעת מראש מה תהיה התשואה על הון ב 30 שנים הקרובות.
- האזרח לא יכול לדעת כמה שנים הוא יחיה בגיל הפנסיה, ולכן לא יודע עבור כמה שנים הוא צריך לחסוך. אפשר לפתור חלק מהבעיה בעזרת שיטת ביטוח שנקראת annuity (ראו כאן), אבל זה פתרון חלקי בלבד – השיטה הזו יכולה לעבוד רק כשיודעים מה תוחלת החיים של האוכלוסיה – אבל גם את תוחלת החיים אי אפשר לדעת 30 שנה מראש.
את כל הסיכונים שמנינו אי אפשר למנוע, אבל אפשר לנסות ליצור "סוג של ביטוח" נגדם: הרעיון הבסיסי של ביטוח הוא שכל המבוטחים משלמים מעט, ובתמורה מובטח להם שאף אחד מהם לא יצטרך לשלם המון (לדוגמה, כולם משלמים מעט על ביטוח רפואי, ובתמורה אף אחד לא יצטרך להוציא לבדו הון על טיפולים רפואיים). אפשר לחשוב על פנסיה תקציבית כסוג של ביטוח כזה בתחום הפנסיה: בגלל שהמדינה היא זו שמבצעת את ההתאמות, היא יכולה להבטיח שגם אם התוצר יהיה קטן מהצפוי, כולם ישלמו את המחיר במידה שווה פחות או יותר – אף אחד לא ייפגע באופן קיצוני.
כמובן, הפתרון הזה דורש שהפוליטיקאים אכן יבצעו את ההתאמות באופן הוגן. תומכי הפנסיה הצוברת, לעומת זאת, טוענים שאי אפשר לסמוך על פוליטיקאים שיבצעו את ההתאמות: פוליטיקאים חושבים לטווח קצר, ומתקשים לבצע צעדים לא פופולריים שמצטלמים רע. אפשר לסמוך עליהם שאם יהיה צורך בהתאמות, הם ידחו אותן עד שיגיע משבר, ואז כולם יסבלו מזה. לפי טענה זו, עדיף שכל פנסיונר יהיה הבעלים של החסכון שלו, וכך הפוליטיקאים לא יוכלו לגעת לו בפנסיה כדי לספק את צרכיהם הפוליטיים קצרי הטווח – גם אם זה אומר שהפנסיונר יצטרך להתמודד עם הסיכונים השונים לבדו.
בסופו של דבר, אנחנו רואים ששוב יש כאן שאלה אידיאולוגית: האם אנחנו רוצים, כחברה, לבטח אחד את השני כנגד סיכוני הפנסיה ולנהל את הביטוח הזה באמצעות התהליך הפוליטי, או שאנחנו מעדיפים שלא להכניס את הפוליטיקה לעניין גם אם זה אומר שכל אחד יצטרך להתמודד מול הסיכונים לבד?
עוד מערכות פנסיה
עד עכשיו העמדנו פנים כאילו יש שלוש דרכים לנהל מערכות פנסיה – פנסית מיסוי, פנסיה תקציבית ופנסיה צוברת. האמת היא שיש בעולם מגוון של מערכות פנסיה, שעובדות בצורות שונות ומשלבים רכיבים בין שלוש מערכות הפנסיה שדיברנו עליהן. למשל, בצ'ילה הונהגה פנסיה צוברת, אבל כדי להקטין את הסיכונים שהאזרחים ניצבים בפניהם, המדינה מבטיחה פנסיה מינימלית לכל אזרח שלא יצליח לחסוך מספיק – למעשה, זה שילוב בין פנסיה צוברת לפנסיה מיסויית. במדינות אחרות, שמנהיגות פנסיה תקציבית, המדינה מנהלת קרן חיסכון משלה שמשמשת אותה כדי לשלם את הקצבאות של הפנסיונרים – ובכך משלבת בין פנסיה תקציבית לפנסיה צוברת.
בשבדיה יש ארבע מערכות פנסיה שונות, וביניהן מערכת פנסית מיסוי קטנה שנועדה למנוע עוני בקרב הקשישים, פנסיה צוברת קטנה (בגלל שמפלגות הימין התעקשו על זה), ומערכת פנסיה עיקרית שעובדת בשיטה הנקראת "צבירה רעיונית" (notional defined contribution) – זוהי מערכת פנסיה שמנוהלת ע"י המדינה ומשלבת בין העקרונות של הפנסיה תקציבית ושל הפנסיה צוברת.
העקרון הבסיסי של המערכת הזו הוא שמצד אחד הפנסיות לא מושקעות בשוק ההון אלא מוצמדות לגדילה בשכר (כמו בפנסיה תקציבית). מצד שני, ההתאמות בקצבאות נעשות באופן אוטומטי ללא מעורבות פוליטיקאים, ע"י נוסחה שמבטיחה שהמדינה תמיד תוכל לשלם את הקצבאות (כמו בפנסיה צוברת). זה אומר שהמערכת הזו מבטחת את האזרחים מפני הסיכון של תשואה נמוכה בשוק ההון, אבל לא מבטחת את הפנסיונרים מפני הסיכון שהתוצר יהיה נמוך. אפשר לקרוא עוד על המערכת הזו כאן.
הנקודה החשובה כאן היא שיש הרבה דרכים לבנות מערכות פנסיה ש"עובדות" מבחינה כלכלית. הדבר החשוב הוא לשאול את עצמנו את השאלות האידיאולוגיות: איך אנחנו כחברה רוצים לחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים? כנגד אילו סיכונים אנחנו רוצים לבטח אחד את השני, ועם אילו אנחנו מוכנים להתמודד לבד? לאחר שנענה על השאלות האלה, נוכל לבנות מערכת פנסיה שמספקת את הבחירות שלנו.
לסיכום, אני רוצה להתייחס לעוד כמה סוגיות שעולות בדיון על פנסיה.
השוק הפרטי יעיל יותר?
כמו תמיד בויכוחים על "מערכת ציבורית מול מערכת פרטית", גם כאן עולה הטיעון הבא: המדינה היא מנגנון ביורוקרטי מסורבל, היא לא יודעת לנהל, ולכן אם הפנסיה תהיה ציבורית היא תנוהל באופן מרושל ובזבזני. לעומת זאת, בפנסיה צוברת, קרנות הפנסיה מתחרות בשוק תחרותי, וזה מחייב אותן להתייעל ולהציע לאזרחים מוצר זול ואיכותי.
בבלוג הזה ראינו כבר מגוון של סיבות מדוע הטיעון הזה פשטני ושגוי בהרבה מקרים. אני חושב שבמקרה של פנסיה הטיעון הזה הוא במיוחד לא משכנע: ראשית, כדי שתהיה תחרות אפקטיבית בשוק, הצרכנים צריכים להבין מה המוצר שהם קונים, להבין כמה הם משלמים עליו, ולהבין את האיכות שלו. בפנסיה זה רחוק מלהיות המצב: לרוב הציבור אין את ההשכלה הנדרשת כדי להבין את מה שקרנות הפנסיה עושות, ואילו מהן מתפקדות יותר טוב או פחות טוב. למעשה, רוב הלקוחות מוכנים לשלם לקרן הפנסיה שלהם בדיוק כדי שזו תקבל את החלטות שהם עצמם לא יודעים איך לקבל – וממילא, אין להם דרך לשפוט אם ההחלטות שקרן הפנסיה קיבלה הן טובות או לא.
מעבר לכך, אפילו אם ללקוח יש את הידע הפיננסי הנדרש, הרי שעל מנת לבחור לעצמו את קרן הפנסיה הטובה ביותר, הוא יצטרך לעקוב בעצמו באופן חודשי אחרי שוק ההון ואחרי ההחלטות שקרנות הפנסיה השונות מקבלות בו – ולרוב האנשים פשוט אין זמן לזה. בקיצור, אין שום סיבה להאמין שיהיה כאן שוק תחרותי מתפקד.
שנית, ריבוי של קרנות פנסיה הוא פחות יעיל מניהול ציבורי מבחינת העלויות האדמיניסטרטיביות: כדי לנהל חשבונות של לקוחות רבים ולהשקיע את הכספים שלהם, יש צורך להקים מנגנון אדמיניסטרטיבי מתוחכם. כשיש קרנות פנסיה רבות, כל אחת מהן צריכה להקים מנגנון כזה משלה. בניהול ציבורי, לעומת זאת, המדינה צריכה להקים רק מנגנון אחד כזה עבור כל האזרחים ביחד, וזה הרבה יותר זול. בנוסף, קרנות הפנסיה מוציאות סכומי כסף גדולים על פרסום, בעוד שאין בזה צורך במערכת ציבורית.
העלויות האלה קיימות עבור כל מוצר שנמכר בשוק הפרטי, אבל בשוק הפנסיה יש להן חשיבות רבה – אפקט הריבית דריבית גורם לכך שאפילו תוספת עלות קטנה לחודש יכולה בטווח הארוך להקטין משמעותית את החסכון לפנסיה. מחקרים שונים שבדקו את הנושא מצאו שהעלויות האלה פוגעות משמעותית בביצועים של קרנות פנסיה – ראו למשל כאן.
מעבר לכך, חשוב להבין שבכל מקרה אי אפשר להוציא את המדינה לגמרי ממערכת הפנסיה. אפילו במערכת פנסיה צוברת שתנוהל אך ורק על ידי קרנות פנסיה פרטיות, למדינה יהיה תפקיד חשוב מאוד ברגולציה על התחום: כפי שנאמר בציטוט מתחילת הפוסט, "פוליטיקאים הם לא האנשים היחידים שנוטים להבטיח יותר ממה שהם יכולים לקיים" – לאנשי שיווק של קרנות פנסיה יש נטיה כזו לא פחות מלפוליטיקאים. גם במערכת פרטית, המדינה חייבת לפקח על קרנות הפנסיה, לוודא שהן מתנהלות באופן אחראי, ולא מבטיחות הבטחות שהן לא יוכלו לעמוד בהן. לכן, כל מערכת פנסיה מתפקדת תלויה במעורבות ממשלתית אפקטיבית (אפשר לקרוא על דוגמה אחת למה קורה כשהממשלה לא מפקחת על קרנות הפנסיה כאן).
פנסיה צוברת וצמיחה
ראינו שמערכת הפנסיה רק מחלקת את התוצר בין האזרחים, ולכן, כל עוד התוצר של המדינה נשאר קבוע, זה לא משנה איזה מערכת פנסיה נבחר – כל שיפור במצבם של הפנסיונרים יבוא על חשבון העובדים, ולהיפך.
אולם, הטיעון הזה נכון רק אם אנחנו מניחים שהתוצר של המדינה נשאר קבוע. אחד מהטיעונים הנפוצים לטובת מערכת הפנסיה הצוברת הוא שהיא מגדילה את התוצר של המדינה, ולכן מאפשרת לשפר את המצב של כולם.
הטיעון הזה הולך ככה: במערכת פנסיה צוברת, ההפרשות לפנסיה של העובדים מושקעות בשוק ההון, והוא בתורו מלווה את הכספים האלה ליזמים שמשתמשים בו לפתח את הכלכלה ולהגדיל את התוצר של המדינה. לעומת זאת, במערכת פנסיה תקציבית, המדינה משתמשת בהפרשות לפנסיה של העובדים כדי לשלם קצבאות לפנסיונרים, ולכן הכסף לא מושקע ביזמים ולא מעודד צמיחה.
הטיעון הזה נשמע משכנע במבט ראשון, אבל הוא שגוי: במערכת פנסיה צוברת, יזמים אמנם יכולים לקחת הלוואות מקרנות הפנסיה. עם זאת, בו זמנית הם צריכים להחזיר את ההלוואות שהם לקחו מקרנות הפנסיה בעבר, כי אלה צריכות לשלם קצבאות לפנסיונרים. אם סכום הכסף הכולל שהעובדים מפרישים לפנסיה שווה לסכום הכסף הכולל שהפנסיונרים מקבלים כקצבה, היזמים לא ירוויחו מזה כלום – את כל הכסף שהם יקבלו כהלוואות מהעובדים הם יצטרכו להחזיר לפנסיונרים.
היזמים יוכלו להנות מהשקעות חדשות רק אם הסכום הכולל שהעובדים מפרישים לפנסיה גדול משמעותית מהקצבאות שצריך לשלם לפנסיונרים, אבל אין שום סיבה להניח אפריורי שזה יהיה המצב. אבל אפילו במצב הזה, היזמים לא בהכרח יוכלו להנות מיותר השקעות מאשר במערכת של פנסיה תקציבית. כדי להבין למה, בואו נסתכל על הדוגמה הבאה:
- במדינה א' יש מערכת של פנסיה צוברת, הפנסיונרים מקבלים ביחד 100 שקלים כל חודש, והעובדים מפרישים ביחד 120 שקלים כל חודש. במדינה הזו, היזמים יהנו מהשקעה של 20 שקלים נוספים בכל חודש.
- במדינה ב' יש מערכת פנסיה תקציבית. כמו במדינה א', גם במדינה ב' הפנסיונרים מקבלים ביחד 100 שקלים כל חודש, אבל בניגוד למדינה א', העובדים מפרישים רק 100 שקלים כל חודש (כי במערכת תקציבית, העובדים מפרישים רק את מה שצריך לכיסוי הקצבאות של הפנסיונרים).
זה אומר שבמדינה ב', העובדים נשארים עם 20 שקלים נוספים בכיס כל חודש. השאלה היא מה העובדים יעשו עם 20 השקלים האלה?
- אם העובדים ישתמשו בהם כדי לקנות לעצמם עוד מוצרי צריכה, אז היזמים במדינה ב' אכן לא יקבלו הלוואות נוספות.
- מצד שני, יכול להיות שהעובדים יחליטו לקחת את 20 השקלים הנוספים שנותרו להם ולחסוך אותם בבנק, בלי שום קשר לפנסיה. הבנק, מצדו, ילווה את 20 השקלים בחסכון ליזמים. במקרה הזה, היזמים במדינה ב' יהנו מאותה רמה של השקעות כמו במדינה א'.
כפי שאנחנו רואים, אין סיבה אפריורית להאמין שבמדינה ב' היזמים יהנו מפחות השקעות מאשר במדינה א' – הדבר תלוי בהחלטות הצריכה והחסכון של העובדים. יותר מזה: אם למדינה ב' חשוב שהיזמים יקבלו עוד השקעות, היא יכולה להטיל מס של 20 שקלים על העובדים ולהלוות אותם ליזמים בעצמה. כך או כך, מערכת פנסיה צוברת בעצמה לא מבטיחה שיזמים יהנו מהשקעות גדולות יותר.
יש לציין שהטיעון הזה שגוי מעוד סיבה: השקעות גדולות יותר ביזמים לא מבטיחה צמיחה גדולה יותר. אם קרנות הפנסיה משקיעות את החסכונות באפיקים שמפתחים את הכלכלה של המדינה, זה אכן עשוי להוביל לצמיחה. מצד שני, אם קרנות הפנסיה משקיעות את החסכונות בקניית דירות להשקעה, אין סיבה להאמין שזה יוביל לצמיחה.
פיתוח שוק ההון: יש טיעון אחר, מחוכם יותר, מדוע מערכת פנסיה צוברת עשויה לתרום לצמיחה: במערכת פנסיה צוברת, חסכונות הפנסיה מוזרמים לשוק ההון. היות ומדובר בסכומי עתק, ההזרמה הזו גורמת לשוק ההון להתפתח: מוסדות פיננסיים נוספים נפתחים, מוסדות קיימים גדלים והופכים להיות מתוחכמים יותר, והתחרות בשוק מתחזקת. כתוצאה, שוק ההון מתפקד טוב יותר ועוזר לכלכלה לצמוח מהר יותר.
הטיעון הזה מוצלח יותר מהטיעון הקודם, ועשוי להיות נכון לפעמים. הטיעון הזה הוא גם הטיעון העיקרי שהוביל להחלטה של ממשלת ישראל לעבור מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת (אפשר למצוא פוסטים מצוינים על הרפורמה בפנסיה בישראל בבלוג "גולית" כאן וכאן). עם זאת, לא ברור באיזה מקרים פנסיה צוברת אכן תתרום להתפתחות של שוק ההון ובאיזה מקרים לא. בנוסף אפשר, גם לטעון נגד זה שאין שום סיבה לסכן את חסכונות הפנסיה בשוק ההון כדי לפתח אותו: אם המדינה רוצה לפתח את שוק ההון, שתתכבד ותפקיד בו כספים בעצמה, ותיקח את הסיכון על עצמה – ממילא, למדינה יש יכולת טובה יותר להתמודד עם הסיכון הזה מאשר לחוסכים בודדים.
הזדקנות האוכלוסיה והעלאת גיל הפרישה
אחת מהסוגיות הכי מדוברות לגבי פנסיות היא הסוגיה של הזדקנות האוכלוסיה: בעשורים האחרונים תוחלת החיים בעולם המערבי הולכת ועולה, בעוד ששיעור הילודה הולך ויורד. המשמעות של זה היא שיש יותר ויותר פנסיונרים ופחות ופחות עובדים (באופן יחסי), ואם יש פחות עובדים, יש פחות תוצר לחלק בין העובדים לפנסיונרים.
כדי להתמודד עם הסוגיה הזו, אנשים רבים טוענים שיש להעלות את גיל הפרישה, ובכך להעלות את שיעור העובדים ולהקטין את שיעור הפנסיונרים. בבסיסו, זה רעיון סביר: אם אנחנו חיים יותר זמן, ואנחנו גם בריאים יותר בגילאים מבוגרים מאשר דורות קודמים, אז אנחנו יכולים גם לעבוד יותר שנים. עם זאת, יש שתי הערות שחשוב להעיר על הרעיון הזה:
זה עניין של העדפה: הרבה מאלה שדוחפים את הרעיון הזה מציגים אותו כאילו מדובר במהלך הכרחי, שחייבים ליישם – אחרת מערכות הפנסיה יקרסו ונישאר בלי פנסיה.
זה לא נכון: כפי שראינו, מה שמערכת הפנסיה עושה הוא לחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים. אם נשאיר את החלוקה כפי שהיא היום, ייתכן מאוד שעליית תוחלת החיים תגרום לכך שחלק התוצר בידי הפנסיונרים לא יספיק להם כדי להתפרנס במשך כל תקופת הפרישה. אבל אין שום סיבה להשאיר את החלוקה כפי שהיא כיום: אפשר לשנות את מערכת הפנסיה כך שתעביר חלק גדול יותר מהתוצר מידי העובדים לידי הפנסיונרים, כך שתהיה להם פנסיה מספיקה לתקופת הפרישה.
בפנסיה תקציבית, אפשר לבצע את זה ע"י הגדלת ההפרשות של העובדים לפנסיה או הטלת מיסים נוספים. בפנסיה צוברת, אפשר לבצע את זה ע"י הגדלת הסכום שהעובדים מפקידים לחסכונות שלהם.
אמנם, המשמעות של שינוי החלוקה היא ירידה ברמת החיים של העובדים, אבל זו בחירה אפשרית. אין סיבה אובייקטיבית להעדיף את העלאת גיל הפרישה על האפשרות הזו – זה עניין של העדפה: האם אנחנו מעוניינים לעבוד פחות שנים או להנות מתוצר יותר גבוה.
בנוסף, צריך לזכור שבגלל התפתחות הטכנולוגיה, כל עובד נהיה יצרני יותר עם השנים, ולכן התוצר יכול לגדול גם כשמספר העובדים קטן. זה אומר שיכול להיות שרמת החיים של העובדים אפילו לא תרד באופן אבסולוטי, אלא רק לא תגדל כפי שהייתה יכולה לגדול.
האם המבוגרים באמת ימצאו עבודה? המוטיבציה להעלאת גיל הפרישה היא שאם אנשים יעבדו יותר שנים, התוצר יגדל ויהיה יותר מה לחלק גם לעובדים וגם לפנסיונרים. למשל, אם נעלה את גיל הפרישה מ 67 ל 70, כל אחד יעבוד שלוש שנים נוספות, ובשנים האלה הוא ייצר יותר.
אבל, זה נכון רק אם העלאת גיל הפרישה באמת תגרום לזה שאנשים באמת יעבדו יותר שנים. יש גם אפשרות נוספת: ייתכן שבגיל 67 אנשים יפוטרו, ויבלו את שלוש השנים הנוספות כמובטלים. אם זה יהיה המצב, התוצר לא יגדל – כל מה שיקרה הוא שאנשים יצטרכו להתקיים בין גיל 67 ל 70 מדמי אבטלה וקצבאות עוני. במקרה הזה, כל מה שהעלאת גיל הפרישה תעשה הוא לנשל פנסיונרים מהפנסיה שמגיעה להם בין גיל 67 ל 70.
בשוק העבודה הנוכחי, שבו קיימת אפליה קשה נגד עובדים מבוגרים, התרחיש השני הוא סביר למדי. זהו גם הטיעון העיקרי של הארגונים הנאבקים נגד העלאת גיל הפרישה לנשים. אם רוצים שמהלך להעלאת גיל הפרישה באמת ישפר את המצב, הוא חייב להיות מלווה במהלכים של המדינה נגד אפלית מבוגרים כדי לוודא שהמבוגרים אכן ימצאו עבודה.
פתרון חלופי שהמדינה יכולה ליישם הוא לא להעלות את גיל הפרישה, ובמקום זה להעניק תמריצים לעובדים שיפרשו בגיל מאוחר יותר. בפתרון כזה, עובדים שיוכלו למצוא עבודה גם בגיל 67 כנראה יבחרו לעשות זאת, ואילו עובדים שלא יוכלו יפרשו בגיל 67.
סיכום
מערכת הפנסיה היא מערכת שתפקידה לחלק את התוצר בין העובדים והפנסיונרים, ולבטח את האזרחים מפני אי-הוודאות לגבי גודל התוצר בעתיד. יש מגוון של מערכות פנסיה שונות שיכולות לעבוד מבחינה כלכלית, וביניהן פנסית מיסוי, פנסיה תקציבית, פנסיה צוברת, ושילובים ביניהן. השאלה שאנחנו צריכים לשאול כאזרחים היא מה חלוקת התוצר שאנחנו רוצים, או במילים אחרות, מה צריך להיות החוזה החברתי בין דור העובדים לדור הפנסיונרים.
אם אנחנו כחברה נחליט שלדור הפנסיונרים תהיה פנסיה שמאפשרת לחיות בכבוד, אז תהיה לו, ואם לא, אז לא – זו שאלה פוליטית לחלוטין. ובעיקר – אין שום סיבה שלא תהיה לכם פנסיה.
לקריאה נוספת
- "Reforming Pensions: Myths, Truths and Policy Choices", ניקולס בר.
- "Reforming Pensions: Principles, Analytical Errors and Policy Directions", ניקולס בר ופטר דיימונד.
- "Rethinking Pension Reform: Ten Myths About Social Security Systems", פטר אורזג וג'וזף שטיגליץ.
סוציאל-דמוקרטיה למתחילים 