פנסיה

"רמת החיים של פנסיונר תלויה ביכולת שלו לצרוך מוצרים ושירותים המיוצרים ע"י עובדים צעירים יותר. גם מימון שוטף וגם מימון צובר הן דרכים לארגן את הזכויות על התוצר הזה. לכן זו טעות להתמקד בדרך שבה פנסיות ממומנות ולהזניח את התוצר העתידי והחלוקה שלו בין העובדים לפנסיונרים" ("רפורמה בפנסיות: עקרונות, שגיאות ניתוח וכיווני מדיניות", ניקולס בר ופטר דיימונד)

"בסופו של דבר, ההחלטה האם לאמץ מערכת ציבורית או פרטית של פנסיות… תלויה לא בכלכלה אלא בהשקפה על מה צריך להיות תפקיד המדינה בחברה" ("פנסיות ציבוריות מול פרטיות", לארי וילמור)

"פוליטיקאים הם לא האנשים היחידים שנוטים להבטיח יותר ממה שהם יכולים לקיים" ("זקנים וחכמים יותר: הכלכלה של פנסיות ציבוריות", לורנס ה. תומפסטון)

אחד מהנושאים שהכי מפחידים את הציבור בשנים האחרונות הוא הפנסיה. שורה של עיתונאים ופובליציסטים כותבים על הבעיות של קרנות הפנסיה, על הריבית הנמוכה, דמי הניהול הגבוהים, ואיך כולנו הולכים לסבול מזה בעתיד. העיתונאי שאול אמסטרדמסקי, שכתב סדרת כתבות מרשימה בנושא, נוהג להעביר הרצאה תחת הכותרת “למה אין שום סיכוי שתהיה לכם פנסיה”.

בפוסט הזה אני רוצה להסביר למה כל הדיון הזה מוטעה. לשאלה אם תהיה לכם פנסיה אין שום קשר לחסכונות של קרנות הפנסיה, לריבית שהן צוברות, או לדמי הניהול שלהן, והכי חשוב, אין שום סיבה בעולם שלא תהיה לכם פנסיה. זה בגלל שהשאלה אם תהיה לכם פנסיה או לא היא לא שאלה פיננסית, אלא שאלה פוליטית. אם אנחנו כחברה נחליט שלקשישים תהיה פנסיה, אז תהיה להם פנסיה. אם לא, אז לא. זה עד כדי כך פשוט.

הטעות שעומדת בשורש הדיון הציבורי היא שהדיון הזה מסתכל על מערכת הפנסיה מנקודת המבט הלא נכונה. יש שתי דרכים להסתכל על מערכת הפנסיה: מנקודת המבט של האדם היחיד, ומנקודת המבט של החברה כולה. מנקודת המבט של היחיד, פנסיה היא מערכת שמאפשרת לו לחסוך כסף בתקופה שבה הוא עובד, ואז להתפרנס מהחסכונות האלה בתקופת הפרישה. נקודת המבט הזו היא נקודת המבט הנכונה כשרוצים לייעץ לאדם בודד איך לעבוד עם המערכת הזו, אבל היא לא נכונה כשעוסקים בשאלות חברתיות כמו “איך תיראה הפנסיה של דור שלם” – וזו בדיוק הטעות שהדיון הציבורי עושה.

מנקודת המבט של החברה כולה, פנסיה היא מנגנון שמחלק את התוצר בין דור העובדים לדור הפנסיונרים. לצורך הפשטות, אפשר לחשוב על זה ככה: בכל רגע נתון, החברה מורכבת משתי קבוצות – קבוצת העובדים וקבוצת הפנסיונרים. העובדים מייצרים את כל התוצר של המדינה, בעוד שהפנסיונרים אינם מייצרים דבר (כמובן, הפנסיונרים של היום הם העובדים של אתמול, והעובדים של היום הם הפנסיונרים של מחר). החברה רוצה להעביר חלק מהתוצר שהעובדים מייצרים אל הפנסיונרים, ומערכת הפנסיה היא המנגנון שמבצע את ההעברה הזו.
מנקודת המבט הזו נובעת מסקנה חשובה: אם הפנסיה היא מנגנון שמחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים, אז החלוקה היא בסך הכל שאלה פוליטית. החברה יכולה להחליט שהעובדים יעבירו חלק גדול יותר או קטן יותר מהתוצר לפנסיונרים, ואין לזה שום קשר לריבית במשק, דמי ניהול, או בכלל לשאלות פיננסיות. בפרט, כל עוד התוצר הכולל שהעובדים מייצרים הוא מספיק כדי לקיים גם את העובדים וגם את הפנסיונרים ברמת חיים סבירה, אין שום סיבה שהפנסיונרים יחיו בעוני. ואם התוצר הכולל שהעובדים מייצרים לא מספיק לזה, שום ריבית גבוהה או הנחה בדמי הניהול לא יצילו את הפנסיונרים.

נקודת המבט הזו היא די מוזרה במבט ראשון, במיוחד בגלל שרובנו רגילים כל כך לחשוב על פנסיה מנקודת המבט של היחיד. לכן, אני אתחיל את הפוסט בלבחון את מערכות הפנסיה השונות שיש בארץ, ואראה איך כולן מסתדרות עם נקודת המבט הזו. לאחר מכן, נדבר על הטיעונים בעד ונגד מערכות הפנסיה השונות.

שלוש מערכות פנסיה:
כדי להבין את הנושא הזה יותר טוב, בואו נבחן את שתי מערכות הפנסיה העיקריות הנהוגות בארץ:

  • פנסיה תקציבית: כל עובד מפריש אחוז מסוים מהמשכורת שלו לפנסיה. כשהוא פורש, הוא מקבל כל חודש קצבה ששווה לאחוז קבוע מהמשכורת האחרונה שלו (אפשרות מקובלת אחת היא 70% לאדם שעבד לפחות 30 שנה). מערכת הפנסיה משתמשת בהפרשות של העובדים הנוכחיים כדי לשלם את הקצבאות של הפנסיונרים הנוכחיים.
  • פנסיה צוברת: כל עובד מפקיד אחוז מסוים מהמשכורת שלו לחשבון חיסכון בקרן הפנסיה. כשהוא פורש, קרן הפנסיה לוקחת את הסכום הכולל שהוא חסך, ומשתמשת בסכום הזה כדי לשלם לו קצבה קבועה (אפשר למצוא הסבר מפורט של המערכת הזו בבלוג המצוין של אסף צימרינג כאן).

זה יהיה מעניין להשוות את המערכות האלה לעוד מערכת, שלא נהוגה בארץ אבל כן נהוגה בחלק מהמדינות:

  • "פנסית מיסוי": העובד לא מפריש סכום כסף חודשי לפנסיה. כשהעובד פורש, המדינה משלמת לו קצבה, ומממנת את הקצבה הזו בעזרת מס שמוטל על דור העובדים החדש.

למה מערכות הפנסיה האלה הן אותו הדבר:
עכשיו אני רוצה לשכנע אתכם שמערכות הפנסיה האלה אולי נראות שונה מנקודת המבט של היחיד, אבל מנקודת המבט של החברה הן עובדות בדיוק אותו הדבר. אפשר לראות את זה בעזרת דוגמה פשוטה. בואו נדמיין מדינה שיש בה 100 תושבים. בכל דור, 50 מהתושבים עובדים, ו 50 מהתושבים הם פנסיונרים, ותקופת הפנסיה נמשכת בדיוק אותו זמן כמו תקופת העבודה. לצורך הפשטות, נניח שהמוצר היחיד שהמדינה מייצרת הוא תפוחים – כל עובד מייצר שני תפוחים ביום. בואו נראה איך שלוש מערכות הפנסיה היו נראות במדינה הזו:

  • "פנסית מיסוי": המדינה גובה מס של תפוח אחד ביום מכל עובד, כך שהיא מקבלת 50 תפוחים ביום. היא מחלקת את התפוחים האלה לפנסיונרים, כך שכל פנסיונר מקבל תפוח אחד ביום.
  • פנסיה תקציבית: כל עובד מפריש תפוח אחד ביום לקרן הפנסיה, כך שקרן הפנסיה מקבלת 50 תפוחים ביום. קרן הפנסיה משתמשת בתפוחים האלה כדי לחלק קצבה של תפוח אחד ביום לכל פנסיונר.
  • פנסיה צוברת: כל יום, כל עובד מוכר אחד מהתפוחים שהוא מייצר לאחד מהפנסיונרים, ומקבל תמורתו שקל אחד. הוא מפקיד את השקל הזה בחשבון החיסכון שלו בקרן הפנסיה. באותו זמן, בכל יום פנסיונר מושך שקל אחד מחשבון החיסכון שלו, וקונה בעזרתו תפוח אחד מאחד מהעובדים. שימו לב שבגלל שהנחנו שתקופת העבודה ותקופת הפנסיה באותו אורך, החסכונות של כל פנסיונר מספיקים בדיוק כדי לקנות תפוח אחד בכל יום.

מנקודת המבט של העובד הבודד, שלוש מערכות הפנסיה האלה נראות מאוד שונות: במערכת הראשונה העובד לא חוסך לפנסיה בכלל אבל משלם חלק מהתפוחים שלו כמס למדינה. במערכת השניה הוא מפקיד חלק מהתפוחים שהוא מגדל בידי קרן הפנסיה, בתמורה להבטחה לקבל ממנה תפוחים בעתיד. במערכת השלישית, הוא מוכר חלק מהתפוחים שלו ושם את הכסף בחשבון חיסכון, כשהוא מתכוון להשתמש בכסף הזה בעתיד כדי לקנות תפוחים.

אבל, מנקודת המבט של החברה כולה, שלוש המערכות האלה נראות בדיוק אותו הדבר: בכל יום מועברים 50 תפוחים מדור העובדים לדור הפנסיונרים. מערכות הפנסיה השונות הן בסך הכל מנגנונים ביורוקרטיים שנועדו להסדיר את ההעברה הזו. המנגנונים האלה אולי נקראים בשמות שונים ומאורגנים בצורה שונה, אבל בסופו של דבר הם מבצעים בדיוק את אותה ההעברה.

אבל מה עם הריבית?
התנגדות אחת שאפשר להעלות לדוגמה שלי היא שהדוגמה הזו מתעלמת מאפקט הריבית של הפנסיה הצוברת. אם העובדים מפקידים שקלים בחשבון חיסכון, הם אמורים לקבל עליהם ריבית, כך שבתקופת הפרישה יהיה להם הרבה יותר כסף ממה שהם הפקידו. לכאורה, זה אמור לאפשר להם איכות חיים גבוהה יותר בתקופת הפנסיה מאשר בשתי מערכות הפנסיה האחרות.

הטיעון הזה נשמע הגיוני במבט ראשון, אבל הוא אשליה. כדי לראות את זה, בואו נניח עכשיו שבמערכת הפנסיה הצוברת, התושבים באמת מקבלים ריבית על החסכונות שלהם. נניח שבזכות הריבית הזו, כשהם פורשים הם מקבלים מספר שקלים כפול מזה שהם הפקידו בחשבון החיסכון בתקופה שבה הם עבדו. זה אומר שעכשיו כל פנסיונר יכול למשוך מחשבון החסכון שלו שני שקלים ליום. מה יקרה בתרחיש הזה?

יש שתי אפשרויות: האפשרות הראשונה היא שרמת החיים של הפנסיונרים תעלה – כל פנסיונר יקנה עכשיו שני תפוחים כל יום. כדי שכל פנסיונר יוכל לקנות שני תפוחים כל יום, כל עובד צריך למכור שני תפוחים כל יום (אחרת, מאיפה הפנסיונרים יקנו את התפוחים?). אבל כל עובד מייצר רק שני תפוחים ביום, ואם הוא ימכור את שניהם, לא ישארו לו תפוחים בשבילו. בתרחיש הזה, מצב הפנסיונרים באמת השתפר, אבל זה בא על חשבון העובדים שמצבם הורע כי הם כבר לא יכולים לאכול תפוחים.

האפשרות השניה היא שהעובדים לא יהיו מוכנים למכור את כל התפוחים שלהם, כי הם רוצים חלק מהתפוחים לעצמם. נניח שעובד לא מוכן למכור יותר תפוח אחד בכל יום. זה אומר שבכל יום, כל העובדים ביחד רוצים למכור 50 תפוחים. מצד שני, בכל יום יש לכל הפנסיונרים ביחד 100 שקלים שהם רוצים לבזבז על תפוחים (כי כל פנסיונר מושך שני שקלים מהחסכון שלו). זה אומר שהביקוש לתפוחים יהיה גדול מההיצע שלהם, ולכן המחיר של תפוח יעלה משקל אחד לשני שקלים כדי שתהיה התאמה בין ההיצע לביקוש. במחיר החדש, כל פנסיונר יוכל שוב לקנות רק תפוח אחד בכל יום, כלומר, רמת החיים של הפנסיונרים נשארה בדיוק כמו שהיא הייתה בדוגמה בלי הריבית.

אבל מה עם דמי הניהול?
סיפור דומה קורה עם דמי ניהול, רק בכיוון ההפוך. נניח שוב שאנחנו במערכת של פנסיה צוברת, אבל הפעם התושבים משלמים לקרנות הפנסיה דמי ניהול שערוריתיים, וכשהם פורשים הם מקבלים רק חצי ממספר השקלים שהם הפקידו בחשבון החיסכון. זה אומר שכל פנסיונר יכול להרשות לעצמו למשוך חצי שקל מחשבון החיסכון כל יום. גם הפעם, יש שני תרחישים: בתרחיש הראשון, המחיר של תפוח ימשיך להיות שקל, ולכן כל פנסיונר יוכל להרשות לעצמו לקנות רק חצי תפוח כל יום. זה אומר שכל עובד יישאר עם תפוח וחצי כל יום (כי הוא מכר רק חצי תפוח לפנסיונר). במצב הזה, רמת החיים של הפנסיונרים תדרדר, אבל רמת החיים של העובדים תגדל (כי הם עכשיו אוכלים תפוח וחצי כל יום).
בתרחיש השני, העובדים עדיין ירצו למכור 50 תפוחים כל יום, אבל לפנסיונרים יהיו ביחד רק 25 שקלים כל יום. זה אומר שהיצע התפוחים יהיה גדול מהביקוש, ולכן מחיר התפוחים ירד לחצי שקל ליום. עכשיו כל פנסיונר יוכל לקנות תפוח כל יום, בדיוק כמו קודם.

מוסר ההשכל:
הריבית ודמי הניהול לא משפיעים על איכות החיים הכוללת בחברה. הריבית יכולה להגדיל את רמת החיים של הפנסיונרים רק על חשבון רמת החיים של העובדים. דמי הניהול יכולים לדרדר את רמת החיים של הפנסיונרים רק אם הם מעלים במקביל את רמת החיים של העובדים. הסיבה היא שמערכת פנסיה היא בסך הכל דרך לחלק את התוצר בין דור העובדים לדור הפנסיונרים. כל עוד התוצר של החברה לא השתנה (יש רק 100 תפוחים בסך הכל), שום טריק פיננסי לא יכול להעלות או להוריד את רמת החיים של כל האוכלוסיה ביחד – הוא יכול רק לחלק את התוצר בצורה שונה.
זה אומר שגם אם לוקחים בחשבון דברים כמו ריבית ודמי ניהול, אין באמת הבדל בין מערכת הפנסיה הצוברת למערכות הפנסיה האחרות. אם אנחנו רוצים לחלק את התוצר בצורה שונה, אפשר לבצע את זה גם במערכות האחרות: למשל, אם מאיזושהי סיבה אנחנו רוצים שכל פנסיונר יקבל רק חצי תפוח בכל יום וכל עובד יקבל תפוח וחצי, אפשר לסדר את זה במערכת של פנסית מיסוי ע”י שינוי שיעור המס, ובמערכת הפנסיה התקציבית בעזרת שינוי גודל ההפרשה שכל עובד צריך להפריש לקרן הפנסיה.

למה מערכות הפנסיה האלה בכל זאת שונות:
ראינו ששלוש מערכות הפנסיה שדיברנו עליהן הן אותו הדבר, במובן הזה ששלושתן הן בסך הכל מנגנונים לחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים. אבל בכל זאת יש ביניהן הבדל בנקודה מהותית: איך קובעים את החלוקה של התוצר בין העובדים לפנסיונרים? במונחים של הדוגמה שלנו, השאלה היא איך קובעים כמה תפוחים יקבלו העובדים, וכמה יקבלו הפנסיונרים?

במערכת של "פנסית מיסוי", החלוקה נקבעת ישירות ע”י המדינה: המדינה מחליטה מה גובה המס שהיא גובה מדור העובדים ומה גובה הקצבה שהיא משלמת לפנסיונרים, וההחלטה הזו קובעת ישירות איזה חלק מהתוצר ילך לעובדים ואיזה לפנסיונרים. במערכת הפנסיה התקציבית החלוקה נקבעת ע”י קרן הפנסיה: הקרן קובעת מה האחוז שתושב צריך להפריש מהמשכורת שלו בזמן שהוא עובד, ואיזה אחוז מהמשכורת שלו הוא יקבל בתקופת הפנסיה (וכנראה שבפועל המדינה תקבע את זה באמצעות רגולציה על קרנות הפנסיה).
לעומת זאת, במערכת הפנסיה הצוברת, החלוקה נקבעת ע”י שוק ההון: אם דור הפנסיונרים הצליח להשיג תשואה גבוהה לחסכונות שלו בתקופה שהוא עבד, החלק שלו בתוצר יהיה גבוה יותר ביחס לחלק של העובדים. אם דור הפנסיונרים השיג תשואה נמוכה (או שילם דמי ניהול גבוהים), החלק שלו בתוצר יהיה נמוך יותר ביחס לחלק של דור העובדים. למשל, בדוגמה שלנו ראינו שבתרחישים מסוימים יכול להיות שהפנסיונרים יקבלו שני תפוחים ביום והעובדים לא יקבלו תפוחים בכלל, ובתרחישים אחרים הפנסיונרים יקבלו חצי תפוח ביום והעובדים יקבלו תפוח וחצי ביום. מה שקובע איזה מהתרחישים יקרה הם פרמטרים כמו הריבית, דמי הניהול ומחיר התפוחים.

זה אומר שאם אנחנו, כאזרחי המדינה, רוצים לבחור בין מערכות הפנסיה השונות, השאלה הבסיסית שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו היא איך אנחנו רוצים לקבוע את חלוקת התוצר בין דור העובדים לדור הפנסיונרים: האם אנחנו רוצים שהחלוקה תקבע באמצעות נציגי הציבור במערכת הפוליטית, או באמצעות השוק. בשורה התחתונה, זו שאלה אידיאולוגית לחלוטין: מי שמעדיף להסדיר שאלות חברתיות כאלה דרך המדינה והפוליטיקה, יעדיף לתמוך בפנסית מיסוי או בפנסיה תקציבית. מי שמעדיף להרחיק את המדינה כמה שיותר משאלות חברתיות, יעדיף לתמוך בפנסיה צוברת. כך או כך, מי שטוען ש"אין סיכוי שתהיה לכם פנסיה" פשוט טועה – השאלה אם תהיה לכם פנסיה או לא היא בחירה פוליטית (כמובן, מי שטוען שלא תהיה לכם פנסיה אם נבחר להשאר עם המערכת הנוכחית של פנסיה צוברת עשוי לצדוק).

התמודדות עם סיכונים:
אחד מההיבטים החשובים של הדיון בפנסיה הוא שיש הרבה סיכונים שצריך להתמודד אתם. כל מערכת פנסיה צריכה להתמודד עם שני סיכונים:

  • אף אחד לא יכול לדעת מה יהיה התוצר של המדינה בעוד 30 שנה.
  • אף אחד לא יודע מה יהיה שיעור העובדים ומה יהיה שיעור הפנסיונרים בעוד 30 שנה.

במערכת של פנסיה תקציבית, המדינה צריכה להתמודד עם הסיכונים האלה באמצעות התאמה של גובה ההפרשה לפנסיה, גובה קצבת הפנסיה, וגיל הפרישה: לדוגמה, נניח שהיום המערכת מבטיחה לעובדים שהם יפרישו לקרן הפנסיה X% מהמשכורת שלהם, ואז יוכלו לפרוש בגיל 67 ולקבל קצבה חודשית של Y% מהמשכורת. את ההבטחה הזו יהיה אפשר לקיים רק אם התוצר של המדינה בעוד 30 שנה יהיה מספיק גדול כדי לשלם לפנסיונרים את הקצבה המובטחת.
אם התוצר לא יהיה מספיק גדול, מערכת הפנסיה תוכל להתמודד עם זה ע"י הגדלת אחוז המשכורת שהעובדים צריכים להפריש לפנסיה, הקטנת הקצבה המשולמת לפנסיונרים, או ע"י העלאת גיל הפרישה (כך שיש פחות פנסיונרים).
הפתרון הראשון בא על חשבון העובדים בתוצר, ושני הפתרונות האחרים באים על חשבון הפנסיונרים. כמו שאמרנו, אין פתרונות קסם – כל מה שמערכת הפנסיה יכולה לעשות הוא לחלק את התוצר הקיים בין העובדים לפנסיונרים, ואם הוא לא מספיק גדול, מישהו יצטרך לשלם את המחיר.

מצד שני, אם התוצר בעוד 30 שנה יהיה גדול מהצפוי, יהיה ניתן להקטין את גובה ההפרשה לפנסיה, או להגדיל את קצבת הפנסיה, או להנמיך את גיל הפרישה. הפתרון הראשון יגדיל את חלקם של העובדים בתוצר, ושני הפתרונות האחרים יגדילו את חלקם של הפנסיונרים בתוצר.

במערכת של פנסיה צוברת, ההתאמות האלה נעשות באופן "אוטומטי": הקצבה של הפנסיונרים נקבעת ע"י גודל החסכון שלהם, בלי שאף אחד במערכת יצטרך לשנות באופן ידני את גודל הקצבה או את גודל ההפרשות לפנסיה. אבל העובדה שההתאמה נעשית באופן אוטומטי לא אומרת שהסיכון לא קיים: אם התוצר בעוד 30 שנה יהיה קטן מהצפוי, התוצאה עדיין תהיה שהעובדים או הפנסיונרים ישלמו את המחיר.
ההבדל היחיד בין פנסיה תקציבית לבין במערכת צוברת הוא מי מחליט "מי ישלם את המחיר": בפנסיה תקציבית ההחלטה נעשית ע"י קרן הפנסיה וע"י הפוליטיקאים שמפקחים עליה, ואילו במערכת הפנסיה הצוברת ההחלטה נעשית ע"י שוק ההון.

במערכת פנסיה צוברת, האזרחים צריכים להתמודד עם סיכונים נוספים:

  • לא ניתן לדעת מראש מה תהיה התשואה על הון ב 30 שנים הקרובות.
  • האזרח לא יכול לדעת כמה שנים הוא יחיה בגיל הפנסיה, ולכן לא יודע עבור כמה שנים הוא צריך לחסוך. אפשר לפתור חלק מהבעיה בעזרת שיטת ביטוח שנקראת annuity (ראו כאן), אבל זה פתרון חלקי בלבד – השיטה הזו יכולה לעבוד רק כשיודעים מה תוחלת החיים של האוכלוסיה – אבל גם את תוחלת החיים אי אפשר לדעת 30 שנה מראש.

את כל הסיכונים שמנינו אי אפשר למנוע, אבל אפשר לנסות ליצור "סוג של ביטוח" נגדם: הרעיון הבסיסי של ביטוח הוא שכל המבוטחים משלמים מעט, ובתמורה מובטח להם שאף אחד מהם לא יצטרך לשלם המון (לדוגמה, כולם משלמים מעט על ביטוח רפואי, ובתמורה אף אחד לא יצטרך להוציא לבדו הון על טיפולים רפואיים). אפשר לחשוב על פנסיה תקציבית כסוג של ביטוח כזה בתחום הפנסיה: בגלל שהמדינה היא זו שמבצעת את ההתאמות, היא יכולה להבטיח שגם אם התוצר יהיה קטן מהצפוי, כולם ישלמו את המחיר במידה שווה פחות או יותר – אף אחד לא ייפגע באופן קיצוני.
כמובן, הפתרון הזה דורש שהפוליטיקאים אכן יבצעו את ההתאמות באופן הוגן. תומכי הפנסיה הצוברת, לעומת זאת, טוענים שאי אפשר לסמוך על פוליטיקאים שיבצעו את ההתאמות: פוליטיקאים חושבים לטווח קצר, ומתקשים לבצע צעדים לא פופולריים שמצטלמים רע. אפשר לסמוך עליהם שאם יהיה צורך בהתאמות, הם ידחו אותן עד שיגיע משבר, ואז כולם יסבלו מזה. לפי טענה זו, עדיף שכל פנסיונר יהיה הבעלים של החסכון שלו, וכך הפוליטיקאים לא יוכלו לגעת לו בפנסיה כדי לספק את צרכיהם הפוליטיים קצרי הטווח – גם אם זה אומר שהפנסיונר יצטרך להתמודד עם הסיכונים השונים לבדו.

בסופו של דבר, אנחנו רואים ששוב יש כאן שאלה אידיאולוגית: האם אנחנו רוצים, כחברה, לבטח אחד את השני כנגד סיכוני הפנסיה ולנהל את הביטוח הזה באמצעות התהליך הפוליטי, או שאנחנו מעדיפים שלא להכניס את הפוליטיקה לעניין גם אם זה אומר שכל אחד יצטרך להתמודד מול הסיכונים לבד?

עוד מערכות פנסיה
עד עכשיו העמדנו פנים כאילו יש שלוש דרכים לנהל מערכות פנסיה – פנסית מיסוי, פנסיה תקציבית ופנסיה צוברת. האמת היא שיש בעולם מגוון של מערכות פנסיה, שעובדות בצורות שונות ומשלבים רכיבים בין שלוש מערכות הפנסיה שדיברנו עליהן. למשל, בצ'ילה הונהגה פנסיה צוברת, אבל כדי להקטין את הסיכונים שהאזרחים ניצבים בפניהם, המדינה מבטיחה פנסיה מינימלית לכל אזרח שלא יצליח לחסוך מספיק – למעשה, זה שילוב בין פנסיה צוברת לפנסיה מיסויית. במדינות אחרות, שמנהיגות פנסיה תקציבית, המדינה מנהלת קרן חיסכון משלה שמשמשת אותה כדי לשלם את הקצבאות של הפנסיונרים – ובכך משלבת בין פנסיה תקציבית לפנסיה צוברת.

בשבדיה יש ארבע מערכות פנסיה שונות, וביניהן מערכת פנסית מיסוי קטנה שנועדה למנוע עוני בקרב הקשישים, פנסיה צוברת קטנה (בגלל שמפלגות הימין התעקשו על זה), ומערכת פנסיה עיקרית שעובדת בשיטה הנקראת "צבירה רעיונית" (notional defined contribution) – זוהי מערכת פנסיה שמנוהלת ע"י המדינה ומשלבת בין העקרונות של הפנסיה תקציבית ושל הפנסיה צוברת.
העקרון הבסיסי של המערכת הזו הוא שמצד אחד הפנסיות לא מושקעות בשוק ההון אלא מוצמדות לגדילה בשכר (כמו בפנסיה תקציבית). מצד שני, ההתאמות בקצבאות נעשות באופן אוטומטי ללא מעורבות פוליטיקאים, ע"י נוסחה שמבטיחה שהמדינה תמיד תוכל לשלם את הקצבאות (כמו בפנסיה צוברת). זה אומר שהמערכת הזו מבטחת את האזרחים מפני הסיכון של תשואה נמוכה בשוק ההון, אבל לא מבטחת את הפנסיונרים מפני הסיכון שהתוצר יהיה נמוך. אפשר לקרוא עוד על המערכת הזו כאן.

הנקודה החשובה כאן היא שיש הרבה דרכים לבנות מערכות פנסיה ש"עובדות" מבחינה כלכלית. הדבר החשוב הוא לשאול את עצמנו את השאלות האידיאולוגיות: איך אנחנו כחברה רוצים לחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים? כנגד אילו סיכונים אנחנו רוצים לבטח אחד את השני, ועם אילו אנחנו מוכנים להתמודד לבד? לאחר שנענה על השאלות האלה, נוכל לבנות מערכת פנסיה שמספקת את הבחירות שלנו.

לסיכום, אני רוצה להתייחס לעוד כמה סוגיות שעולות בדיון על פנסיה.

השוק הפרטי יעיל יותר?
כמו תמיד בויכוחים על "מערכת ציבורית מול מערכת פרטית", גם כאן עולה הטיעון הבא: המדינה היא מנגנון ביורוקרטי מסורבל, היא לא יודעת לנהל, ולכן אם הפנסיה תהיה ציבורית היא תנוהל באופן מרושל ובזבזני. לעומת זאת, בפנסיה צוברת, קרנות הפנסיה מתחרות בשוק תחרותי, וזה מחייב אותן להתייעל ולהציע לאזרחים מוצר זול ואיכותי.

בבלוג הזה ראינו כבר מגוון של סיבות מדוע הטיעון הזה פשטני ושגוי בהרבה מקרים. אני חושב שבמקרה של פנסיה הטיעון הזה הוא במיוחד לא משכנע: ראשית, כדי שתהיה תחרות אפקטיבית בשוק, הצרכנים צריכים להבין מה המוצר שהם קונים, להבין כמה הם משלמים עליו, ולהבין את האיכות שלו. בפנסיה זה רחוק מלהיות המצב: לרוב הציבור אין את ההשכלה הנדרשת כדי להבין את מה שקרנות הפנסיה עושות, ואילו מהן מתפקדות יותר טוב או פחות טוב. למעשה, רוב הלקוחות מוכנים לשלם לקרן הפנסיה שלהם בדיוק כדי שזו תקבל את החלטות שהם עצמם לא יודעים איך לקבל – וממילא, אין להם דרך לשפוט אם ההחלטות שקרן הפנסיה קיבלה הן טובות או לא.
מעבר לכך, אפילו אם ללקוח יש את הידע הפיננסי הנדרש, הרי שעל מנת לבחור לעצמו את קרן הפנסיה הטובה ביותר, הוא יצטרך לעקוב בעצמו באופן חודשי אחרי שוק ההון ואחרי ההחלטות שקרנות הפנסיה השונות מקבלות בו – ולרוב האנשים פשוט אין זמן לזה. בקיצור, אין שום סיבה להאמין שיהיה כאן שוק תחרותי מתפקד.

שנית, ריבוי של קרנות פנסיה הוא פחות יעיל מניהול ציבורי מבחינת העלויות האדמיניסטרטיביות: כדי לנהל חשבונות של לקוחות רבים ולהשקיע את הכספים שלהם, יש צורך להקים מנגנון אדמיניסטרטיבי מתוחכם. כשיש קרנות פנסיה רבות, כל אחת מהן צריכה להקים מנגנון כזה משלה. בניהול ציבורי, לעומת זאת, המדינה צריכה להקים רק מנגנון אחד כזה עבור כל האזרחים ביחד, וזה הרבה יותר זול. בנוסף, קרנות הפנסיה מוציאות סכומי כסף גדולים על פרסום, בעוד שאין בזה צורך במערכת ציבורית.
העלויות האלה קיימות עבור כל מוצר שנמכר בשוק הפרטי, אבל בשוק הפנסיה יש להן חשיבות רבה – אפקט הריבית דריבית גורם לכך שאפילו תוספת עלות קטנה לחודש יכולה בטווח הארוך להקטין משמעותית את החסכון לפנסיה. מחקרים שונים שבדקו את הנושא מצאו שהעלויות האלה פוגעות משמעותית בביצועים של קרנות פנסיה – ראו למשל כאן.

מעבר לכך, חשוב להבין שבכל מקרה אי אפשר להוציא את המדינה לגמרי ממערכת הפנסיה. אפילו במערכת פנסיה צוברת שתנוהל אך ורק על ידי קרנות פנסיה פרטיות, למדינה יהיה תפקיד חשוב מאוד ברגולציה על התחום: כפי שנאמר בציטוט מתחילת הפוסט, "פוליטיקאים הם לא האנשים היחידים שנוטים להבטיח יותר ממה שהם יכולים לקיים" – לאנשי שיווק של קרנות פנסיה יש נטיה כזו לא פחות מלפוליטיקאים. גם במערכת פרטית, המדינה חייבת לפקח על קרנות הפנסיה, לוודא שהן מתנהלות באופן אחראי, ולא מבטיחות הבטחות שהן לא יוכלו לעמוד בהן. לכן, כל מערכת פנסיה מתפקדת תלויה במעורבות ממשלתית אפקטיבית (אפשר לקרוא על דוגמה אחת למה קורה כשהממשלה לא מפקחת על קרנות הפנסיה כאן).

פנסיה צוברת וצמיחה
ראינו שמערכת הפנסיה רק מחלקת את התוצר בין האזרחים, ולכן, כל עוד התוצר של המדינה נשאר קבוע, זה לא משנה איזה מערכת פנסיה נבחר – כל שיפור במצבם של הפנסיונרים יבוא על חשבון העובדים, ולהיפך.
אולם, הטיעון הזה נכון רק אם אנחנו מניחים שהתוצר של המדינה נשאר קבוע. אחד מהטיעונים הנפוצים לטובת מערכת הפנסיה הצוברת הוא שהיא מגדילה את התוצר של המדינה, ולכן מאפשרת לשפר את המצב של כולם.

הטיעון הזה הולך ככה: במערכת פנסיה צוברת, ההפרשות לפנסיה של העובדים מושקעות בשוק ההון, והוא בתורו מלווה את הכספים האלה ליזמים שמשתמשים בו לפתח את הכלכלה ולהגדיל את התוצר של המדינה. לעומת זאת, במערכת פנסיה תקציבית, המדינה משתמשת בהפרשות לפנסיה של העובדים כדי לשלם קצבאות לפנסיונרים, ולכן הכסף לא מושקע ביזמים ולא מעודד צמיחה.

הטיעון הזה נשמע משכנע במבט ראשון, אבל הוא שגוי: במערכת פנסיה צוברת, יזמים אמנם יכולים לקחת הלוואות מקרנות הפנסיה. עם זאת, בו זמנית הם צריכים להחזיר את ההלוואות שהם לקחו מקרנות הפנסיה בעבר, כי אלה צריכות לשלם קצבאות לפנסיונרים. אם סכום הכסף הכולל שהעובדים מפרישים לפנסיה שווה לסכום הכסף הכולל שהפנסיונרים מקבלים כקצבה, היזמים לא ירוויחו מזה כלום – את כל הכסף שהם יקבלו כהלוואות מהעובדים הם יצטרכו להחזיר לפנסיונרים.

היזמים יוכלו להנות מהשקעות חדשות רק אם הסכום הכולל שהעובדים מפרישים לפנסיה גדול משמעותית מהקצבאות שצריך לשלם לפנסיונרים, אבל אין שום סיבה להניח אפריורי שזה יהיה המצב. אבל אפילו במצב הזה, היזמים לא בהכרח יוכלו להנות מיותר השקעות מאשר במערכת של פנסיה תקציבית. כדי להבין למה, בואו נסתכל על הדוגמה הבאה:

  • במדינה א' יש מערכת של פנסיה צוברת, הפנסיונרים מקבלים ביחד 100 שקלים כל חודש, והעובדים מפרישים ביחד 120 שקלים כל חודש. במדינה הזו, היזמים יהנו מהשקעה של 20 שקלים נוספים בכל חודש.
  • במדינה ב' יש מערכת פנסיה תקציבית. כמו במדינה א', גם במדינה ב' הפנסיונרים מקבלים ביחד 100 שקלים כל חודש, אבל בניגוד למדינה א', העובדים מפרישים רק 100 שקלים כל חודש (כי במערכת תקציבית, העובדים מפרישים רק את מה שצריך לכיסוי הקצבאות של הפנסיונרים).

זה אומר שבמדינה ב', העובדים נשארים עם 20 שקלים נוספים בכיס כל חודש. השאלה היא מה העובדים יעשו עם 20 השקלים האלה?

  • אם העובדים ישתמשו בהם כדי לקנות לעצמם עוד מוצרי צריכה, אז היזמים במדינה ב' אכן לא יקבלו הלוואות נוספות.
  • מצד שני, יכול להיות שהעובדים יחליטו לקחת את 20 השקלים הנוספים שנותרו להם ולחסוך אותם בבנק, בלי שום קשר לפנסיה. הבנק, מצדו, ילווה את 20 השקלים בחסכון ליזמים. במקרה הזה, היזמים במדינה ב' יהנו מאותה רמה של השקעות כמו במדינה א'.

כפי שאנחנו רואים, אין סיבה אפריורית להאמין שבמדינה ב' היזמים יהנו מפחות השקעות מאשר במדינה א' – הדבר תלוי בהחלטות הצריכה והחסכון של העובדים. יותר מזה: אם למדינה ב' חשוב שהיזמים יקבלו עוד השקעות, היא יכולה להטיל מס של 20 שקלים על העובדים ולהלוות אותם ליזמים בעצמה. כך או כך, מערכת פנסיה צוברת בעצמה לא מבטיחה שיזמים יהנו מהשקעות גדולות יותר.

יש לציין שהטיעון הזה שגוי מעוד סיבה: השקעות גדולות יותר ביזמים לא מבטיחה צמיחה גדולה יותר. אם קרנות הפנסיה משקיעות את החסכונות באפיקים שמפתחים את הכלכלה של המדינה, זה אכן עשוי להוביל לצמיחה. מצד שני, אם קרנות הפנסיה משקיעות את החסכונות בקניית דירות להשקעה, אין סיבה להאמין שזה יוביל לצמיחה.

פיתוח שוק ההון: יש טיעון אחר, מחוכם יותר, מדוע מערכת פנסיה צוברת עשויה לתרום לצמיחה: במערכת פנסיה צוברת, חסכונות הפנסיה מוזרמים לשוק ההון. היות ומדובר בסכומי עתק, ההזרמה הזו גורמת לשוק ההון להתפתח: מוסדות פיננסיים נוספים נפתחים, מוסדות קיימים גדלים והופכים להיות מתוחכמים יותר, והתחרות בשוק מתחזקת. כתוצאה, שוק ההון מתפקד טוב יותר ועוזר לכלכלה לצמוח מהר יותר.

הטיעון הזה מוצלח יותר מהטיעון הקודם, ועשוי להיות נכון לפעמים. הטיעון הזה הוא גם הטיעון העיקרי שהוביל להחלטה של ממשלת ישראל לעבור מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת (אפשר למצוא פוסטים מצוינים על הרפורמה בפנסיה בישראל בבלוג "גולית" כאן וכאן). עם זאת, לא ברור באיזה מקרים פנסיה צוברת אכן תתרום להתפתחות של שוק ההון ובאיזה מקרים לא. בנוסף אפשר, גם לטעון נגד זה שאין שום סיבה לסכן את חסכונות הפנסיה בשוק ההון כדי לפתח אותו: אם המדינה רוצה לפתח את שוק ההון, שתתכבד ותפקיד בו כספים בעצמה, ותיקח את הסיכון על עצמה – ממילא, למדינה יש יכולת טובה יותר להתמודד עם הסיכון הזה מאשר לחוסכים בודדים.

הזדקנות האוכלוסיה והעלאת גיל הפרישה
אחת מהסוגיות הכי מדוברות לגבי פנסיות היא הסוגיה של הזדקנות האוכלוסיה: בעשורים האחרונים תוחלת החיים בעולם המערבי הולכת ועולה, בעוד ששיעור הילודה הולך ויורד. המשמעות של זה היא שיש יותר ויותר פנסיונרים ופחות ופחות עובדים (באופן יחסי), ואם יש פחות עובדים, יש פחות תוצר לחלק בין העובדים לפנסיונרים.

כדי להתמודד עם הסוגיה הזו, אנשים רבים טוענים שיש להעלות את גיל הפרישה, ובכך להעלות את שיעור העובדים ולהקטין את שיעור הפנסיונרים. בבסיסו, זה רעיון סביר: אם אנחנו חיים יותר זמן, ואנחנו גם בריאים יותר בגילאים מבוגרים מאשר דורות קודמים, אז אנחנו יכולים גם לעבוד יותר שנים. עם זאת, יש שתי הערות שחשוב להעיר על הרעיון הזה:

זה עניין של העדפה: הרבה מאלה שדוחפים את הרעיון הזה מציגים אותו כאילו מדובר במהלך הכרחי, שחייבים ליישם – אחרת מערכות הפנסיה יקרסו ונישאר בלי פנסיה.
זה לא נכון: כפי שראינו, מה שמערכת הפנסיה עושה הוא לחלק את התוצר בין העובדים לפנסיונרים. אם נשאיר את החלוקה כפי שהיא היום, ייתכן מאוד שעליית תוחלת החיים תגרום לכך שחלק התוצר בידי הפנסיונרים לא יספיק להם כדי להתפרנס במשך כל תקופת הפרישה. אבל אין שום סיבה להשאיר את החלוקה כפי שהיא כיום: אפשר לשנות את מערכת הפנסיה כך שתעביר חלק גדול יותר מהתוצר מידי העובדים לידי הפנסיונרים, כך שתהיה להם פנסיה מספיקה לתקופת הפרישה.
בפנסיה תקציבית, אפשר לבצע את זה ע"י הגדלת ההפרשות של העובדים לפנסיה או הטלת מיסים נוספים. בפנסיה צוברת, אפשר לבצע את זה ע"י הגדלת הסכום שהעובדים מפקידים לחסכונות שלהם.
אמנם, המשמעות של שינוי החלוקה היא ירידה ברמת החיים של העובדים, אבל זו בחירה אפשרית. אין סיבה אובייקטיבית להעדיף את העלאת גיל הפרישה על האפשרות הזו – זה עניין של העדפה: האם אנחנו מעוניינים לעבוד פחות שנים או להנות מתוצר יותר גבוה.
בנוסף, צריך לזכור שבגלל התפתחות הטכנולוגיה, כל עובד נהיה יצרני יותר עם השנים, ולכן התוצר יכול לגדול גם כשמספר העובדים קטן. זה אומר שיכול להיות שרמת החיים של העובדים אפילו לא תרד באופן אבסולוטי, אלא רק לא תגדל כפי שהייתה יכולה לגדול.

האם המבוגרים באמת ימצאו עבודה? המוטיבציה להעלאת גיל הפרישה היא שאם אנשים יעבדו יותר שנים, התוצר יגדל ויהיה יותר מה לחלק גם לעובדים וגם לפנסיונרים. למשל, אם נעלה את גיל הפרישה מ 67 ל 70, כל אחד יעבוד שלוש שנים נוספות, ובשנים האלה הוא ייצר יותר.

אבל, זה נכון רק אם העלאת גיל הפרישה באמת תגרום לזה שאנשים באמת יעבדו יותר שנים. יש גם אפשרות נוספת: ייתכן שבגיל 67 אנשים יפוטרו, ויבלו את שלוש השנים הנוספות כמובטלים. אם זה יהיה המצב, התוצר לא יגדל – כל מה שיקרה הוא שאנשים יצטרכו להתקיים בין גיל 67 ל 70 מדמי אבטלה וקצבאות עוני. במקרה הזה, כל מה שהעלאת גיל הפרישה תעשה הוא לנשל פנסיונרים מהפנסיה שמגיעה להם בין גיל 67 ל 70.

בשוק העבודה הנוכחי, שבו קיימת אפליה קשה נגד עובדים מבוגרים, התרחיש השני הוא סביר למדי. זהו גם הטיעון העיקרי של הארגונים הנאבקים נגד העלאת גיל הפרישה לנשים. אם רוצים שמהלך להעלאת גיל הפרישה באמת ישפר את המצב, הוא חייב להיות מלווה במהלכים של המדינה נגד אפלית מבוגרים כדי לוודא שהמבוגרים אכן ימצאו עבודה.

פתרון חלופי שהמדינה יכולה ליישם הוא לא להעלות את גיל הפרישה, ובמקום זה להעניק תמריצים לעובדים שיפרשו בגיל מאוחר יותר. בפתרון כזה, עובדים שיוכלו למצוא עבודה גם בגיל 67 כנראה יבחרו לעשות זאת, ואילו עובדים שלא יוכלו יפרשו בגיל 67.

סיכום
מערכת הפנסיה היא מערכת שתפקידה לחלק את התוצר בין העובדים והפנסיונרים, ולבטח את האזרחים מפני אי-הוודאות לגבי גודל התוצר בעתיד. יש מגוון של מערכות פנסיה שונות שיכולות לעבוד מבחינה כלכלית, וביניהן פנסית מיסוי, פנסיה תקציבית, פנסיה צוברת, ושילובים ביניהן. השאלה שאנחנו צריכים לשאול כאזרחים היא מה חלוקת התוצר שאנחנו רוצים, או במילים אחרות, מה צריך להיות החוזה החברתי בין דור העובדים לדור הפנסיונרים.

אם אנחנו כחברה נחליט שלדור הפנסיונרים תהיה פנסיה שמאפשרת לחיות בכבוד, אז תהיה לו, ואם לא, אז לא – זו שאלה פוליטית לחלוטין. ובעיקר – אין שום סיבה שלא תהיה לכם פנסיה.

לקריאה נוספת

מערכת הבריאות

"העובדה שאומה שפויה, לאחר שהבינה שהיא יכולה להבטיח את אספקת הלחם ע"י מתן תמריץ לאופים לאפות, מסיקה שכדאי לתת למנתחים תמריץ לכרות רגליים, יכולה לגרום ליאוש מהאנושות הפוליטית" (ג'ורג' ברנרד שו)

"האפשרות שהמדינה תשאר מחוץ לשוק הבריאות דורשת מהחברה לשלם מחיר משמעותי ביעילות ובשוויון" (פיליפ מוסגרוב, "תפקידים ציבוריים ופרטיים בבריאות")

כמעט בכל המדינות המפותחות, הממשלה מעורבת מאוד במערכת הבריאות: לפעמים מערכת הבריאות כולה נמצאת בבעלות הממשלה, ולפעמים מערכת הבריאות היא פרטית אבל נמצאת תחת רגולציה כבדה. מעניינת לא פחות העובדה שמערכת הבריאות האמריקאית – עד לא מזמן, הדוגמה הבולטת למערכת בריאות ללא מעורבות ממשלתית – היא גם המערכת הכושלת ביותר במערב. עם רפורמת הבריאות של אובמה, גם ארצות הברית החלה ליישם רגולציה הדוקה בשוק הבריאות.

אם כן, נראה שמעורבות ממשלתית היא חיונית למערכת בריאות מוצלחת. מדוע זה המצב? זה הנושא של הפוסט הזה. אנחנו נתחיל בדיון על השיקולים האידיאולוגיים שעומדים בבסיס המעורבות הממשלתית. לאחר מכן, נעבור לדון בכשלי השוק שבגללם מערכות בריאות פרטיות נכשלות. אנחנו נראה שמערכת בריאות מוצלחת יכולה להיות ציבורית, ויכולה להיות פרטית תחת רגולציה כבדה, אבל היא לא יכולה להיות חופשיה ממעורבות ממשלתית.

שיקולים אידיאולוגיים
הזכות לבריאות: כזכור, אחד הערכים הסוציאל-דמוקרטיים הבסיסיים הוא חופש – הזכות של אדם לשלוט בחייו. מחלות מסכנות את את היכולת של אנשים לשלוט בחייהם, ולכן יש להבטיח לאנשים גם את החופש מחולי. לכן, עבור סוציאל-דמוקרטים, הזכות לבריאות היא אחת מזכויות האדם.

המשמעות הפרקטית של הזכות לבריאות היא שכל אדם זכאי לטיפול רפואי כאשר הוא זקוק לו. בפרט, אדם לא יצטרך לותר על טיפול רפואי בגלל שהוא לא יכול להרשות אותו לעצמו – בדיוק כפי שאדם זכאי לזכות הצבעה, חופש דיבור והגנה משטרתית, ללא שאלה האם הוא יכול "להרשות אותם לעצמו". הזכות הזו מחייבת את המדינה להתערב במערכת הבריאות, לכל הפחות על ידי מימון טיפולים רפואיים לאלה שאינם יכולים להרשות לעצמם.

כמובן, בפועל יתכן שהמדינה לא תוכל לממן את כל הטיפולים הרפואיים הנדרשים, כשם שהיא לא יכולה לממן כמות של שוטרים שתמנע פשע באופן מוחלט. עם זאת, העובדה שלא תמיד ניתן לממן את כל הטיפולים הרפואיים לא פוגעת בהיותה של הזכות לבריאות אחת מזכויות האדם, כשם שחוסר היכולת של המדינה למנוע מעשי רצח באופן מוחלט אינה פוגעת בהיותה של הזכות לחיים אחת מזכויות האדם.

יש הטוענים שמהזכות לבריאות נובע גם שהמדינה חייבת להפעיל בעצמה את מערכת הבריאות ולספק את הטיפולים הרפואיים בעצמה. הטיעון הזה אומר שאם המדינה לא מספקת את שירותי הבריאות בעצמה – כלומר, אם היא מניחה לשוק הפרטי לספק את שירותי הבריאות – זה הופך את הבריאות של אנשים לסחורה, ופוגע במעמד שלה כזכות.

אם הטיעון הזה נשמע לכם משונה, חשבו על המשטרה: מדוע המדינה היא זו שמפעילה את המשטרה, ולא נותנת לשוק הפרטי לספק את שירותי המשטרה? אפשר לחשוב על סיבות כלכליות מדוע השוק הפרטי לא יכול לספק את שירותי המשטרה ביעילות, אבל אני חושב שעבור רובנו הסיבות האלה הן לא העיקר – העיקר הוא שלא יעלה על הדעת שאנחנו נצטרך לקנות בשוק את הזכות שלנו לא להרצח, להאנס או להשדד. יש המאמינים שאותו דבר נכון עבור הזכות לבריאות.

אפשר להקשות על התפיסה הזו ולשאול: ומה לגבי הזכות למזון? הסוציאל-דמוקרטים מאמינים שלאנשים יש זכות למזון, אולם סוציאל-דמוקרטים רבים לא מאמינים שזה מחייב שלממשלה יהיה מונופול על ייצור מזון. מדוע המקרה של בריאות מחייב מונופל ממשלתי, וייצור מזון לא? בסופו של דבר, השאלה היא האם הזכות לבריאות דומה יותר לזכות להגנה משטרתית או לזכות למזון.

הקצאת משאבים לפי צרכים: כפי שראינו בעבר (כאן וכאן), השוק הוא מנגנון שנועד לפתור את הבעיה של הקצאת משאבים מוגבלים: יש לחברה משאבים מוגבלים, וצריך להחליט מי יקבל אותם. במנגנון השוק, האדם שמקבל את המשאבים הוא האדם שמוכן לשלם עבורם הכי הרבה, ולא בהכרח האדם שצריך אותם הכי הרבה. לפעמים זה לא נורא: אם אנחנו רוצים לחלק מלאי מוגבל של עוגות, לא יקרה שום אסון אם נחלק את העוגות לאנשים שמוכנים לשלם את המחיר הגבוה ביותר ולא לאנשים שהכי אוהבים אותן. זה לא המצב כשמדובר בבריאות.

כשמדובר במערכת הבריאות, אנחנו רוצים שהמשאבים יוקצו לאנשים שהכי צריכים אותם: למשל, אנחנו רוצים שהרופא הטוב ביותר יטפל בחולה שהמקרה שלו הוא המסובך ביותר, ולא בחולה שמוכן לשלם הכי הרבה. אנחנו רוצים שיוקצו יותר משאבים למחלות הקטלניות, אפילו אם יש אנשים שמוכנים לשלם יותר על ניתוחים פלסטיים. הקצאת משאבים אחרת היא פשוט לא מוסרית.

אם כן, המדינה חייבת להתערב במערכת הבריאות כדי להבטיח שהמשאבים שלה יוקצו לפי קריטריונים מוסריים, ולא לפי הקריטריון של "האדם שמוכן לשלם הכי הרבה".

שיקולים פרגמטיים
כעת נעבור לדבר על השיקולים הפרגמטיים שמצדיקים מעורבות ממשלתית במערכת הבריאות. מקובל לחלק את מערכת הבריאות לשני חלקים:

  • הטיפול הרפואי (healthcare): החלק הזה כולל את כל הגורמים שמספקים את הטיפול הרפואי בפועל, כמו רופאים, אחיות ובתי חולים.
  • מימון הטיפול (healthcare finance): החלק הזה כולל את הגורמים שמשלמים על הטיפולים הרפואיים, כמו חברות ביטוח או המדינה.

כל אחד משני החלקים האלה יכול להיות ציבורי, פרטי, או שילוב של שניהם:

  • הטיפול הרפואי הוא פרטי כאשר הוא ניתן ע"י רופאים שעובדים בקליניקה פרטית או בבתי חולים פרטיים, וציבורי כאשר הוא ניתן ע"י רופאים שמועסקים ע"י המדינה.
  • מימון הטיפול הוא פרטי כאשר אנשים משלמים על הטיפולים שלהם בעצמם או רוכשים ביטוח בריאות מחברות ביטוח פרטיות, והוא ציבורי כאשר הטיפולים הרפואיים ממומנים ע"י המדינה או גוף ציבורי אחר (למשל, הביטוח הלאומי או קופות החולים).

בארצות הברית, גם הטיפול הרפואי וגם המימון הם פרטיים ברובם, וכך זה גם בגרמניה, בהולנד ובשוויץ. לעומת זאת, בשבדיה, בריטניה, וישראל גם הטיפול וגם המימון הם ציבוריים ברובם. לבסוף, בקנדה הטיפול הרפואי הוא פרטי אבל המימון הוא ציבורי – הרופאים עובדים בקליניקות פרטיות, אבל המדינה משלמת להם על הטיפולים.

בשאר הפוסט, אנחנו נדון בכל אחד מהחלקים בנפרד, ונראה שבשניהם יש כשלי שוק שמונעים מהשוק הפרטי לתפקד היטב ללא מעורבות ממשלתית.

הטיפול הרפואי
מדוע המדינה צריכה להתערב בשוק הטיפול הרפואי? זה הרי שוק תחרותי, עם הרבה רופאים שונים ובתי חולים שונים? לכאורה, שוק כזה יהיה בהכרח יעיל: כל רופא יתן את השירות הטוב ביותר והיעיל יותר, כי אחרת המטופלים יעזבו אותו ויעברו לרופא אחר. מאותה סיבה, כל רופא יספק את שירותיו במחיר הנמוך ביותר שהוא יכול להרשות לעצמו. מצד שני, כל מטופל ירכוש בדיוק את הטיפולים שהוא צריך, כי אם הוא ירכוש טיפולים מיותרים הוא יצטרך לשלם עליהם.

האבסורדים בטיעון הזה הם ברורים:

  • "כל רופא יתן את השירות הטוב ביותר והיעיל יותר": בשוק הטיפולים הרפואיים, המטופלים לא יכולים לדעת האם השירות שהם מקבלים הוא טוב או לא טוב – אין להם את המומחיות הרפואית הנחוצה בשביל זה. בפרט, המטופלים לא יכולים לדעת האם טיפול לא הצליח בגלל חוסר המקצועיות של הרופא, או בגלל גורמים אוביקטיביים שפגעו בטיפול.
    בבעיות רפואיות מורכבות יש גם שוני גדול בין חולים, ולכן מטופלים לא יכולים ללמוד אחד מהשני על איכותו של הרופא – רופא יכול להיות טוב בטיפול בבעיות מסוימות וגרוע באחרות. ממילא, רופא שיתן טיפול גרוע לא בהכרח יאבד מטופלים.
  • "כל רופא יספק את שירותיו במחיר הנמוך ביותר": בגלל שהמטופלים לא יודעים אם השירות שהם מקבלים הוא טוב או לא, הם לא בהכרח יבחרו את הרופא שמציע את המחיר הנמוך ביותר. להיפך, הם עשויים לפרש מחיר נמוך כסימן לרופא גרוע. לכן, אין שום לחץ על הרופאים לגבות מחירים נמוכים תמורת הטיפולים שלהם – הם יכולים לגבות מחיר גבוה כל עוד המטופלים יכולים לשלם אותו.
  • "כל לקוח ירכוש בדיוק את הטיפולים שהוא צריך": בשוק הטיפולים הרפואיים, המטופל לא בוחר איזה טיפולים הוא צריך, משום שאין לו את המומחיות הנדרשת. לכן, הוא סומך על הרופא שיגיד לו איזה טיפולים הוא צריך – למעשה, הרבה פעמים זו הסיבה העיקרית ללכת לרופא.
    זה אומר שהרופא יכול להמליץ על טיפולים מיותרים, או על טיפולים שהעלות שלהם אינה סבירה ביחס לתועלת שהם מביאים, והמטופל ירכוש אותם.

לשורת הבעיות שלעיל צריך להוסיף עוד שתי בעיות משמעותיות בשוק:

  • מי משלם? בדרך כלל, מי שמשלם על הטיפול זה לא המטופל, אלא ביטוח הבריאות שלו. זה אומר שאפילו ללא כל הבעיות שהזכרנו, למטופלים אין שום אינטרס ללחוץ על הרופאים לגבות מחירים נמוכים. גם אין למטופלים שום אינטרס לא לרכוש טיפולים מיותרים – למשל, לרכוש תרופה יקרה מאוד שהתועלת שלה נמוכה מאוד.
    חברות הביטוח יכולות לנסות ללחוץ על הרופאים לגבות מחירים נמוכים ולא לספק טיפולים מיותרים, אבל היכולת שלהן לעשות את זה מוגבלת עוד יותר מאשר היכולת של המטופלים: הן לא נמצאות בחדר הטיפול, הן לא יודעות מה הסימפטומים של החולה ואיך הוא מגיב לטיפול, וממילא הן לא יודעות איזה טיפולים ומחירים הם מוצדקים.
  • המוכנות לשלם: ברוב השווקים, יש גבול למחיר שהלקוחות יהיו מוכנים לשלם על מוצר או שירות. למשל, יש גבול למה שאנשים יהיו מוכנים לשלם על ארוחה במסעדה טובה, או על הצגה, או על שכר דירה, וזה מגביל את היכולת של מוכרים להעלות את המחירים אפילו כשאין תחרות.
    בשוק הטיפולים הרפואיים, לעומת זאת, אין כמעט גבול למה שאנשים מוכנים לשלם: אנשים יהיו מוכנים לשלם כל סכום על טיפול שיציל להם את החיים, או שימנע פגיעה משמעותית באיכות החיים שלהם. הם ישלמו גם אם זה ירושש אותם, גם אם הם יצטרכו לקחת הלוואות, וגם אם הם יצטרכו לפנות לצדקה. זה אומר שלרופאים יש אפילו יותר חופש להעלות מחירים מאשר בשווקים אחרים.

מכל הסיבות האלה, כאשר טיפולים רפואיים ניתנים בשוק החופשי, המחירים נוטים לעלות בקצב מהיר. ואמנם, המדינה המפותחת היחידה שבה זה המצב – ארצות הברית – היא גם המדינה שבה מערכת הבריאות היא היקרה ביותר. לבעיה הזו יש מספר פתרונות אפשריים:

  • המדינה יכולה לספק את הטיפולים הרפואיים: בפתרון כזה, הרופאים מקבלים משכורת חודשית מהמדינה, במקום לקבל תשלומים עבור טיפולים ספציפיים. לכן, לרופאים אין שום אינטרס לנפח את עלויות הטיפולים וגם לא לספק טיפולים מיותרים.
  • חברות ביטוח הבריאות יכולות לספק את הטיפולים הרפואיים בעצמן: במקום שהמטופלים ילכו לרופאים עצמאיים ואז יגישו את החשבון לחברות הביטוח, חברות הביטוח יכולות להעסיק רופאים משלהן שיטפלו בלקוחותיהן.
    גם בפתרון הזה, הרופאים מקבלים משכורת במקום תשלומים עבור טיפולים ולכן אין להם אינטרס לנפח עלויות. חברות ביטוח כאלה קיימות בארה"ב תחת השם Health Maintenance Organizations.
    עם זאת, הפתרון הזה סובל מבעיה אחרת: לחברת הביטוח יש אינטרס לשלם כמה שפחות על הטיפולים הרפואיים, והיא עלולה ללחוץ על הרופאים שלה לא להמליץ על טיפולים יקרים גם אם הם נדרשים. בנוסף, השיטה הזו כובלת את המטופלים לרופאים של חברת הביטוח שלהם, במקום שיהיה להם חופש לבחור את הרופאים.
  • המדינה יכולה לפקח על המחירים של הטיפולים הרפואיים: המדינה יכולה לקבוע לרופאים תקרה על המחיר של כל טיפול רפואי, כדי למנוע מהם לגבות מחירים מופרזים. כך, למשל, עובדת מערכת הבריאות הקנדית.
    החסרון הבולט של הפתרון הזה הוא שהוא דורש ביורוקרטיה כבדה כדי לקבוע את תקרות המחירים וכדי לפקח עליהן.
  • גורם אחר יכול לפקח על המחירים: בגרמניה למשל, מחירי הטיפולים הרפואיים נקבעים במשא ומתן בין איגוד חברות הביטוח לאיגודי הרופאים.

מימון הטיפול
טיפולים רפואיים הם עניין יקר מאוד, אפילו כשלא מנפחים את המחירים שלהם. כשמדובר בבעיות בריאות חמורות, מעטים האנשים שיכולים לשלם בעצמם על הטיפול הרפואי – זו אינה בעיה רק של העניים, אלא של כולם פרט לעשירים ביותר. לכן, הדרך ההגיונית לממן טיפולים רפואיים יקרים היא באמצעות ביטוח: כל מבוטח משלם לביטוח סכום נמוך, והביטוח משתמש בכסף כדי לממן את הטיפולים למבוטחים המעטים שנזקקים לטיפול.

לכאורה, השוק הפרטי יכל לספק ביטוח כזה – אין מחסור בחברות שמוכרות ביטוחי בריאות. אם כן, מדוע צריך מעורבות ממשלתית?

שורש הבעיה הוא שחברות ביטוח לא אוהבות לבטח לקוחות מסוכנים: למשל, במקרה של ביטוח רכב, אם נהג יהיה מעורב בהרבה תאונות, חברת הביטוח תגבה ממנו פרמיה גבוהה יותר ואולי אף תסרב לחדש לו את הפוליסה.
באופן דומה, בביטוח בריאות, כשלקוח הופך ל"מסוכן" – כלומר, מצבו הבריאותי מדרדר והוא נזקק להרבה טיפולים – חברת הביטוח מסרבת לחדש לו את הפוליסה, או שהיא מעלה את הפרמיה שלו לגובה עצום כדי לכסות את הטיפולים. בשני המקרים, המשמעות בפועל היא שהלקוח יצטרך לשלם על הטיפולים הרפואיים שלו מכיסו.

התוצאה של זה היא שכשביטוח בריאות נמכר בשוק החופשי, דווקא האנשים שהכי זקוקים למימון הטיפולים הרפואיים שלהם הם אלה שלא יזכו למימון. לכן, השוק החופשי לבדו אינו מסוגל להבטיח את הזכות לבריאות.

כדי להבין עד כמה הבעיה הזו היא חמורה, צריך להבין איך העניין נראה מנקודת המבט של חברות הביטוח: כשמדובר בביטוח רכב, לקוחות מסוכנים הם יקרים יותר מלקוחות רגילים, אבל ההבדל הוא לא עצום. לעומת זאת, כשמדובר בביטוח בריאות, ההוצאות על לקוחות מסוכנים הן אסטרונומיות, ומגמדות את ההוצאות על לקוחות רגילים. סדר הגודל שמדובר בו הוא כזה: בארצות הברית ב 2002, יותר מחצי מההוצאות על טיפולים רפואיים היו עבור 5% מהאוכלוסיה, וכ 70% מההוצאות היו על 10% מהאוכלוסיה (מקור: כאן וכאן).

המשמעות היא שהתמריץ של חברות הביטוח לדחות לקוחות מסוכנים הוא חזק בצורה קיצונית. אין שום גורם שמשפיע על הרווח שלהן יותר מהיכולת שלהן להפטר מלקוחות מסוכנים – לא שיטות עבודה יעילות יותר, לא ניהול מוצלח יותר, ולא טכנולוגיה חדשנית יותר.
לכן, בשוק ביטוח הבריאות, חברות הביטוח לא מתחרות ביניהן על מי תהיה יעילה יותר – הן מתחרות ביניהן על מי תצליח להפטר מלקוחות חולים ולגייס לקוחות בריאים. כדי לנצח בתחרות, הן משקיעות כסף רב בסינון של לקוחות חדשים, בטריקים משפטיים שישחררו אותן מפוליסות קיימות של לקוחות חולים, ובתפירת פוליסות שמשתלמות ללקוחות בריאים אבל לא ללקוחות חולים. ההשקעה הזו אולי משתלמת לחברות הביטוח, אבל מבחינת הציבור מדובר בנזק נטו.

לכאורה, היה אפשר לפתור את הבעיה הזו בקלות, ע"י חקיקת חוק שאוסר על חברות הביטוח לסרב לבטח אדם או לגבות ממנו פרמיה גבוהה יותר בשל מצבו הבריאותי. בפועל, הפתרון הזה לא עובד משתי סיבות:

  • אכיפה: חברות הביטוח בדרך כלל מוצאות דרכים לעקוף מגבלות כאלה. התמריץ שלהן להפטר מלקוחות חולים הוא חזק כל כך, שעדיף להן לחפש דרכים לעקוף את החוק במקום לעבוד תחתיו.
  • בחירה שלילית: כאשר חברות הביטוח לא עוקפות את החוק, נוצרת בעיה של "בחירה שלילית": ברגע שחברות הביטוח לא יכולות לסנן לקוחות, לאנשים חולים יש תמריץ גדול לרכוש ביטוח, ולאנשים בריאים יש תמריץ שלא לרכוש ביטוח – משום שכשהם רוכשים ביטוח כזה הם מסבסדים את החולים. לכן, חברות הביטוח מקבלות יותר לקוחות חולים מלקוחות בריאים.
    זה גורם לעלויות של חברות הביטוח לעלות, והן נאלצות להגדיל את הפרמיות לכולם (כי אסור להן להגדיל את הפרמיות רק לחולים). ככל שהן מעלות את הפרמיות, יותר לקוחות בריאים עוזבים אותן, וזה מחייב אותן להגדיל את הפרמיות אפילו יותר. בסופו של דבר, חברות הביטוח נשארות רק עם הלקוחות החולים, ושוב נוצר מצב שהחולים משלמים בפועל על הטיפולים שלהם מכיסם.
    (בפוסטים הקודמים הסברנו את כשל השוק של בחירה שלילית בצורה יותר מפורטת – כאן וכאן)

איך אפשר לפתור את הבעיה? הפתרון הפשוט ביותר הוא שביטוח הבריאות יסופק ע"י המדינה ולא ע"י השוק הפרטי: המדינה גובה מכל אחד "פרמיה" בצורת מס, ומממנת טיפולים רפואיים למי שצריך. חלק מהמדינות מספקות את השירות הזה דרך המנגנון של הביטוח הלאומי, כדי שהוא יפעל באופן דומה לביטוח בשוק הפרטי.

במדינות אחרות – למשל, גרמניה והולנד – ביטוח הבריאות מסופק ע"י חברות ביטוח בשוק הפרטי, אבל תחת רגולציה כבדה מאוד. בדרך כלל הרגולציה הזו כוללת את האלמנטים הבאים:

  • לחברות הביטוח אסור לסרב לבטח אדם או לגבות ממנו פרמיה גבוהה יותר בשל מצבו הבריאותי.
  • החוק מחייב את כל האנשים לרכוש ביטוח בריאות – כדי למנוע את הבעיה של בחירה שלילית ע"י מניעת היציאה של אנשים בריאים מהביטוח.
  • המדינה קובעת סטנדרטים בסיסיים שאומרים מה פוליסה צריכה לכסות – כדי למנוע מחברות הביטוח לתפור פוליסות שמשתלמות רק ללקוחות בריאים.
  • המדינה נותנת תמריצים משמעותיים לחברות הביטוח לקבל לקוחות חולים: בדרך כלל, זה מבוצע ע"י מס שמוטל על חברות ביטוח שקלטו הרבה לקוחות בריאים, כאשר הרווחים מהמס מועברים כסובסידיות לחברות שקלטו הרבה לקוחות חולים. במדינות מסוימות, התמריצים האלה הם כה גדולים עד שחברות הביטוח מתחילות לחזר דווקא אחרי הלקוחות החולים.

במדינות שמיישמות רגולציה מהסוג הזה, השוק הפרטי מצליח לספק ביטוח בריאות. עם זאת, יש הטוענים שהרגולציה הזו בעצם הופכת את חברות הביטוח לשלוחה של המדינה. כלכלן בריאות אחד העיר על כך פעם שבגרמניה יש אשליה כאילו יש 200 חברות ביטוח בריאות, כשבפועל יש רק אחת.

אם כן, איזה משני הפתרונות עדיף – הפתרון הממשלתי או הפתרון של השוק הפרטי? תומכי הפתרון של השוק הפרטי טוענים שחברות ביטוח פרטיות נותנות שירות טוב יותר מסוכנויות ממשלתיות, ומספקות פוליסות שמתאימות יותר להעדפות של הלקוחות. מצד שני, הפתרון של השוק הפרטי הוא יקר יותר, מהסיבות הבאות:

  1. כשיש הרבה חברות ביטוח שונות, כל חברה צריכה להקים מנגנון משלה. לעומת זאת, כאשר הביטוח מסופק ע"י סוכנות ממשלתית אחת, יש צורך רק במנגנון אחד. בדרך כלל, זה זול יותר להקים מנגנון אחד גדול מאשר להקים הרבה מנגנונים קטנים.
  2. חברות הביטוח משקיעות כסף בפרסום כדי לגנוב לקוחות אחת מהשניה. כאשר יש סוכנות ממשלתית אחת, אין צורך בפרסום.
  3. כדי ליישם את הרגולציה, גם המדינה וגם חברות הביטוח צריכות להשקיע הרבה כסף: חברות הביטוח צריכות למיין את הלקוחות שלהן ללקוחות חולים וללקוחות בריאים, כדי שהממשלה תדע מאיזה חברות צריך לגבות מס ואיזה חברות צריך לסבסד. המדינה צריכה לודא שהדיווחים של החברות נכונים, לפקח על הפוליסות שהן מוכרות, ולבדוק שהן לא מסננות לקוחות חולים בתרגילים שונים ומשונים.
  4. כל רופא צריך לעבוד עם המון חברות ביטוח שונות. זה דורש מהרופאים ומבתי החולים להקים מנגנונים ביורוקרטיים משלהם כדי להתעסק עם הטפסים השונים של כל חברות הביטוח.
  5. וכמובן, כל חברת ביטוח גם צריכה להרוויח.

בסופו של דבר, השאלה היא האם אנחנו מאמינים שהשירות שחברות הביטוח נותנות הוא כל כך טוב שהוא מצדיק את העלויות האלה.

סיכום:
הסוציאל-דמוקרטים מאמינים מאמינים שהזכות לבריאות היא אחת מזכויות האדם, ולכן על החברה מוטלת חובה להבטיח טיפולים רפואיים למי שנזקק להם. לכן, במדינות סקנדינביה, הממשלה מספקת ביטוח בריאות לכל התושבים. עם זאת, יש גם מדינות שמצליחות להבטיח את הזכות לבריאות באמצעות שילוב של השוק הפרטי עם מעורבות כבדה של המדינה. אף מדינה מעולם לא הצליחה להבטיח את הזכות של תושביה לבריאות באמצעות שוק חופשי, ללא מעורבות של המדינה.

דמי אבטלה

"הכישלון של השוק לבטח נגד אי-ודאויות יצר מוסדות חברתיים רבים היכן שההנחות הרגילות של השוק כושלות במידה מסוימת" (קנת' ארו, "אי-ודאות וכלכלת הרווחה של טיפול רפואי")

באחד מהפוסטים הראשונים בבלוג, דיברנו על זה שאחת מהמטרות הבסיסיות של הסוציאל-דמוקרטיה היא להבטיח לאנשים חופש – אפשרות לשלוט בחיים שלהם ולנהל אותם כרצונם. הסברנו שכדי שלחופש כזה תהיה משמעות, יש להבטיח לאנשים רמת חיים מסוימת – למשל, יש להגן עליהם מעוני, ולהבטיח להם בריאות וחינוך. המדינות המפותחות דואגות לכך באמצעות מדינת הרווחה – אוסף של מוסדות שמספקים את הצרכים האלה, כמו הביטוח הלאומי, מערכת הבריאות, מערכת החינוך וכו'.

אפשר לשאול: מדוע יש צורך במדינת רווחה כדי לספק לאנשים ביטוח, בריאות או חינוך? לכאורה, המדינה הייתה יכולה לתת לשוק לספק את השירותים האלה, ולהעניק סובסידיות במידה והם יקרים מדי. באופן כללי יותר, אפשר לדמיין מדיניות סוציאל-דמוקרטית שבה המדינה לא מספקת שירותים בעצמה, אלא רק דואגת לחלוקת הכנסות שוויונית בין האזרחים באמצעות מיסים וקצבאות.

אם כך, מדוע צריך מדינת רווחה? דיברנו קצת על השאלה הזו בפוסט על מדינת הרווחה השבדית. בפוסטים הקרובים אני רוצה לנסות לענות על השאלה הזו בצורה מפורטת ויסודית יותר.

כפי שנראה, חלק מהסיבות לקיומה של מדינת רווחה נובעות מהאידיאולוגיה הסוציאל-דמוקרטית – למשל, אחת הסיבות לקיומה של מערכת חינוך ציבורית היא כדי לחזק את הסולידריות בחברה. מהצד השני, אנחנו נראה שלפעמים הסיבות  הן פרגמטיות לחלוטין – בפשטות, המדינה מספקת את השירותים האלה טוב יותר מהשוק. במקרים האלה, גם ליברל עשוי להסכים לנחיצותה של מדינת הרווחה.

בפוסט הזה נדבר על דמי אבטלה, שהם דוגמה טובה למקרה של "סיבות פרגמטיות". דמי אבטלה הם מסוג הדברים שהמדינה מסוגלת לספק בצורה יעילה יחסית, ואילו השוק לא מסוגל.

דמי אבטלה – ביטוח, לא צדקה
לפני הכל, אני רוצה לתקן טעות נפוצה. אנשים רבים נוטים לחשוב על דמי אבטלה בתור עוד סוג של צדקה שנותנים לעניים. השיח הציבורי על דמי אבטלה נשמע לפעמים כמו השיח על קצבאות. למעשה, דמי אבטלה הם שירות שהמדינה מספקת לכל האזרחים, כמו מערכת החינוך או מערכת הבריאות – כל אזרח, גם אם הוא מרוויח משכורות עתק, זכאי לדמי אבטלה אם הוא מאבד את העבודה שלו.

למה בכלל צריך שירות כזה? ובכן, דמי אבטלה הם סוג של ביטוח. אנחנו נוהגים לבטח את עצמנו נגד אירועים רעים שעשויים לקרות לנו – למשל, אנחנו קונים ביטוח רכב נגד האירוע שנקלע לתאונת דרכים. באותה מידה, אנשים רוצים לבטח את עצמם נגד האירוע שבו הם יפוטרו.

תיאורטית, היה אפשר לדמיין מצב שבו אנשים יקנו ביטוח כזה בשוק: כמו שאנשים קונים ביטוח רכב או ביטוח חיים, הם יפנו לחברות הביטוח ויקנו ביטוח נגד אבטלה. הם ישלמו תשלום חודשי על פוליסת הביטוח, ואם הם יפוטרו, חברת הביטוח תשלם להם משכורת עד שהם יחזרו לעבודה.

בפועל, פוליסות ביטוח פרטיות כאלה הן נדירות מאוד. מצד שני, כל אזרח יכול (למעשה, מחויב) לקנות פוליסה כזו מביטוח לאומי. אנחנו משלמים מדי חודש תשלום לביטוח לאומי, ואפשר לחשוב על חלק מהתשלום הזה בתור תשלום על פוליסת דמי אבטלה. במקרה שהאזרח מפוטר, הביטוח הלאומי משלם לו דמי אבטלה עד שהוא מוצא עבודה.

בפוסט הזה אני רוצה להסביר למה זה המצב – מדוע פוליסות ביטוח פרטיות הן נדירות? ומדוע רצוי שהמדינה תמכור לנו את הפוליסה הזו?

סיכון מוסרי
אחת מהשאלות שנדונות הרבה בהקשר של דמי אבטלה היא, האם המובטלים מנצלים לרעה את הביטוח? האם מובטלים מעדיפים לא לעבוד ולהתפרנס מדמי האבטלה, בשעה שהם כן יכולים למצוא עבודה אם ירצו? חברת ביטוח פרטית שתרצה למכור פוליסות ביטוח נגד אבטלה תצטרך להתמודד עם אותה בעיה – כיצד היא יכולה לדעת שהמבוטחים שמקבלים ממנה פיצויים אינם מנצלים את הביטוח לרעה? זו דוגמה לכשל שוק שדיברנו עליו בעבר – "סיכון מוסרי".

מסתבר שהמדינה נמצאת בעמדה טובה יותר מחברה פרטית למנוע ניצול לרעה של הביטוח. בתור התחלה, מדינה מנהלת לשכת תעסוקה, ויכולה להציע משרות למובטלים. אם מובטל יסרב ליותר מדי הצעות, המדינה יכולה לשלול את זכאותו לדמי אבטלה.

לכאורה, חברה פרטית יכולה לנקוט באותו פתרון: חברת הביטוח תחזיק ברשותה גם חברת השמה, ותציע למבוטחים שלה משרות. אם מבוטח יסרב להצעות, החברה תשלול ממנו את הביטוח. אולם, כאן יש בעיה: איך מגדירים מתי סירוב למשרה נחשב לניצול לרעה של הביטוח?
למשל, אם יציעו למהנדס מובטל משרה של עובד ניקיון, כנראה שהוא יעדיף לדחות את ההצעה ולחכות עד שהוא ימצא משרה שמתאימה למקצועו. רוב האנשים לא יראו את זה כניצול לרעה של הביטוח. השאלה היא האם במקרה כזה החברה רשאית לשלול מהמהנדס את דמי האבטלה שלו.

אם תנאי הביטוח מאפשרים לחברה לשלול את דמי האבטלה ממהנדסים שמסרבים לעבוד בניקיון, זה נותן לחברה תמריץ להציע למבוטחים עבודות לא מתאימות כדי לשלול מהם את דמי האבטלה. לכן מהנדסים (וכל אנשי המקצוע האחרים) יסרבו לרכוש ביטוח כזה. מצד שני, אם תנאי הביטוח דורשים מהחברה להציע רק הצעות "מתאימות", זה פותח פתח לאינסוף ויכוחים על מה נחשב למשרה מתאימה, והחברה עלולה להדרש ללכת לבית משפט בכל פעם שתרצה לשלול את הזכאות של מבוטח כלשהו.

למדינה, מצד שני, אין את הבעיה הזו: למדינה יש אנטרס שמהנדסים יעבדו כמהנדסים, וככלל, שאנשי מקצוע יעבדו במקצוע שלהם – כך הם פרודוקטיביים יותר, וזה מתרגם (בין השאר) למיסים גבוהים יותר למדינה. לכן, למדינה אין אנטרס להציע למובטלים הצעות לא מתאימות בכוונה, וניתן להפקיד בידיה את ההחלטה מתי הצעה מתאימה לעובד ומתי לא.

בעיה אחרת שקשורה לדמי אבטלה היא מובטלים שעובדים "בשחור" בעודם זכאים לדמי אבטלה. חברה פרטית הייתה נתקלת באותה בעיה: מבוטחים שמקבלים ממנה דמי אבטלה עלולים שלא לדווח לה על כך שמצאו עבודה.
גם כאן, המדינה נמצאת בעמדה טובה יותר: כדי לרמות את המדינה, מובטל צריך למצוא מעסיק שמסכים לשתף אתו פעולה ולא לדווח עליו למדינה. זאת, למרות שהחוק מחייב את המעסיק לדווח למדינה שהוא מעסיק את העובד (למשל, כדי לשלם מס הכנסה עבור העובד). כמובן, יש מעסיקים שמוכנים לזה, אבל מקומות עבודה גדולים ומסודרים בדרך כלל לא יסכימו להתעסק ברמאויות כאלה.

לעומת זאת, כשמדובר בביטוח אבטלה שנמכר ע"י חברה פרטית, למעסיקים אין שום חובה או סיבה לדווח לחברת הביטוח על העובדים שלהם. לכן, מבוטח שרוצה לרמות את חברת הביטוח לא צריך שיתוף פעולה מצד המעסיק לרמאות הזו. בכלל, מבוטח כזה לא צריך לעשות שום מאמץ מיוחד – הוא צריך רק לא לדווח לחברה על כך שמצא עבודה.

בחירה שלילית
חברת שתרצה למכור פוליסות ביטוח נגד אבטלה תתקל בכשל שוק נוסף – "בחירה שלילית". באחד מהפוסטים הקודמים ראינו איך כשל השוק הזה פועל בשוק המכוניות המשומשות, ועכשיו נראה את זה בהקשר של שוק הביטוח.

בתור התחלה, בואו ניזכר איך ביטוח נגד אבטלה אמור לעבוד: כל לקוח קונה פוליסת ביטוח במחיר נמוך יחסית, והלקוחות שמפוטרים מעבודתם מקבלים פיצוי גדול. בממוצע, רק חלק קטן מהלקוחות יפוטרו, ולכן חברת הביטוח תוכל לממן את הפיצויים שלהם מהסכומים הקטנים ששילמו כל שאר הלקוחות.
כדי שהמנגנון הזה יעבוד, היחס בין המחיר של הפוליסה לפיצויים שמשלמים למובטלים צריך להיות שווה בקירוב לסיכון שלקוח יפוטר. זה אומר שכדי לקבוע את מחיר הפוליסה עבור לקוח מסוים, החברה צריכה להעריך מה הסיכון שהוא יפוטר.

כמובן, ללקוחות שונים יש סיכון שונה לפיטורים – למשל, כי חלק מהלקוחות הם עובדים טובים יותר שיש פחות סיכוי שיפטרו אותם, או כי חלק מהלקוחות עובדים בחברות שמצבן הכלכלי רע ויש להן סיכוי גבוה להסגר. אולם, לחברת הביטוח קשה מאוד לדעת מה רמת הסיכון של לקוח ספציפי – קשה לה לדעת עד כמה לקוח הוא עובד טוב, עד כמה הוא ביחסים טובים עם הבוס שלו, ומה הסיכוי שמקום העבודה שלו יקלע לקשיים בזמן הקרוב ויצטרך לעשות קיצוצים. מצד שני, הלקוחות של החברה כן יכולים להעריך את רמת הסיכון שלהם, או לפחות, הם יכולים להעריך אותה יותר טוב מחברת הביטוח – בדרך כלל, לקוח יכול להעריך עד כמה הוא עובד טוב, עד כמה היחסים שלו עם הבוס טובים, והאם מקום העבודה שלו במצב טוב או רע.

אם חברת הביטוח לא יודעת מה הסיכון של לקוח ספציפי להיות מפוטר, איך היא יכולה לקבוע את מחיר הפוליסה? החברה יכולה לנסות להתמודד עם הבעיה בדרך הבאה: נניח שהחברה יודעת ששיעור העובדים המפוטרים במדינה כולה הוא 5%. זה אומר שלאזרח הממוצע יש סיכון של 5% להיות מפוטר. אם הלקוח הממוצע של החברה דומה לאזרח הממוצע, החברה יכולה להניח שהסיכון של הלקוחות שלה להיות מפוטרים הוא 5%, ולקבוע את מחיר הפוליסה לפי זה.

אם חברת הביטוח תקבע ככה את מחיר הפוליסה, איך יגיבו הלקוחות הפוטנציאליים שלה? עבור הלקוחות שיודעים שרמת הסיכון שלהם נמוכה בהרבה מ 5%, הפוליסה הזו יקרה מדי ולא משתלמת להם, כי המחיר שלה נקבע על סמך סיכון של 5%. לכן, לקוחות כאלה יטו שלא לקנות את הפוליסה. מאותה סיבה, עבור הלקוחות שיודעים שרמת הסיכון שלהם גבוהה יותר מ 5%, הפוליסה הזו זולה ומשתלמת במיוחד, ולכן לקוחות כאלה יקנו את הפוליסה בהמוניהם.

התהליך הזה יביא לכך שרוב הלקוחות של החברה יהיו לקוחות בעלי רמת סיכון גבוהה, לפחות יחסית לרמת הסיכון הממוצעת במדינה, שהנחנו שהיא 5%. נניח שעכשיו, ללקוח הממוצע בחברה יש סיכון של 10% שיפוטר. זה אומר שמחיר הפוליסה של החברה יהיה נמוך מדי, והיא לא תוכל לעמוד בהתחיבויות שלה. כשהחברה תבין את זה, היא תעלה את מחיר הפוליסה כך שישקף סיכון של 10%.

עכשיו התהליך יחזור על עצמו: לקוחות שמעריכים שרמת הסיכון שלהם נמוכה מ 10% יבחרו לא לקנות את הפוליסה, ולקוחות שמעריכים שרמת הסיכון שלהם גבוהה מ 10% יקנו את הפוליסה בהמוניהם. זה אומר שרמת הסיכון של החברה שוב תעלה, החברה תצטרך להעלות שוב את מחיר הפוליסה, וחוזר חלילה.

בסופו של דבר, חברת הביטוח תאלץ למכור את הפוליסה במחיר דרקוני, והיחידים שיקנו את הפוליסה יהיו רק מעט הלקוחות שנמצאים ברמת הסיכון הגבוהה ביותר. מי שסובל מהתוצאה הזו הוא הציבור הרחב, שלא יכול לקנות פוליסת ביטוח שמתאימה לצרכיו, אפילו שהוא היה רוצה לקנות פוליסה כזו אם היא הייתה נמכרת במחיר סביר.

המסקנה של הדיון הזה היא שחברה פרטית לא מסוגלת למכור פוליסת ביטוח נגד אבטלה לציבור הרחב. אם כן, איך המדינה יכולה לעשות את זה? התשובה היא שהמדינה יכולה לעשות את זה כי היא יכולה לחייב את כל הציבור "לקנות את הפוליסה שלה" – המדינה מחייבת את כולם לשלם לביטוח לאומי, בין אם הם רוצים ביטוח ובין אם לא. איך זה עוזר? בגלל שהמדינה יודעת שכולם קונים את הפוליסה שלה, היא יכולה "למכור את הפוליסה" לפי הסיכון הממוצע של 5%, מבלי לדאוג שלקוחות עם רמת סיכון נמוכה יבחרו שלא לקנות את הפוליסה.

אפשר לטעון שהמצב הזה לא הוגן כלפי האזרחים שרמת הסיכון שלהם נמוכה מאוד, שהמדינה כופה עליהם לקנות את הפוליסה למרות שהם היו מעדיפים לא לקנות אותה. מצד שני, אם המדינה לא הייתה מחייבת את האזרחים לקנות את הפוליסה, הרוב המוחלט של האזרחים לא היו מסוגלים לרכוש לעצמם שום ביטוח נגד אבטלה. אם רוב האזרחים מעוניינים בפוליסה במחיר שנקבע לפי הסיכון הממוצע של 5%, המדיניות הזו מוצדקת לדעתי.

אגב, יש נימוק נוסף מדוע זה מוצדק לחייב אזרחים לרכוש ביטוח נגד אבטלה: אם אזרח בוחר שלא לרכוש ביטוח כזה, ואז הופך למובטל, הוא ומשפחתו עלולים להדרדר לעוני ולהזדקק לקצבאות הבטחת הכנסה. במקרה הזה, המדינה תצטרך לשאת בעלות של החלטת האזרח שלא לבטח את עצמו. במילים אחרות, כשאזרח בוחר לא לבטח את עצמו נגד אבטלה, הוא מטיל חלק מהסיכון על המדינה. יש צדק בכך שהמדינה דורשת מהאזרח לבטח את עצמו נגד הסיכון, במקום להטיל את הסיכון על המדינה. זה דומה לכך שמחייבים אזרחים לקנות ביטוח חובה נגד תאונות דרכים, או לחסוך לפנסיה.

הערה: אפשר לשאול מדוע הבעיה של בחירה שלילית מונעת מהשוק הפרטי לספק ביטוח נגד אבטלה, אבל לא מונעת ממנו לספק ביטוחים אחרים. ובכן, בחלק מהביטוחים שהשוק מספק, חברות הביטוח כן יכולות להעריך את רמת הסיכון של לקוחות ספציפיים. למשל, במקרה של ביטוח רכב, חברות הביטוח יכולות להעריך את הסיכון של נהג על פי היסטורית התאונות שלו, הגיל שלו, מספר הקילומטרים שהוא נוהג ביום, וכו'. במקרים אחרים, חברות הביטוח אינן יכולות לדעת מי מבין הלקוחות נמצא בסיכון גבוה ומי בסיכון נמוך, אולם גם הלקוחות אינם יודעים את זה, ולכן הבחירה השלילית אינה מתרחשת.

ביטוח נגד אבטלה ומשברים כלכליים
כמו שראינו, כדי שביטוח יעבוד, צריך שרק חלק קטן מהלקוחות יתבעו פיצויים בכל שנה. לעומת זאת, אם בשנה מסוימת המון לקוחות יתבעו פיצויים בבת אחת, חברת הביטוח לא תוכל לשלם לכולם ועלולה לפשוט את הרגל. ברוב סוגי הביטוח, זה אכן לא קורה: במקרה של ביטוח רכב, לדוגמה, בכל שנה רק אחוז קטן מהלקוחות עושים תאונה.

במצב רגיל, התנאי הזה מתקיים גם במקרה של ביטוח נגד אבטלה: בכל שנה רק אחוז קטן מהלקוחות מפוטרים. הבעיה היא שהתנאי הזה לא מתקיים בתקופות של משבר כלכלי, כמו המשבר האחרון של 2008: כשהמדינה נכנסת למשבר כזה, המון אנשים מפוטרים בבת אחת. אם חברות ביטוח פרטיות היו מוכרות ביטוח נגד אבטלה, סביר להניח שכולן היו פושטות את הרגל במשבר הכלכלי הראשון.

אם חברות ביטוח פרטיות לא מסוגלות לספק ביטוח נגד אבטלה בגלל קיומם של משברים כלכליים, איך המדינה יכולה? התשובה היא שבתקופה של משבר, המדינה יכולה לקחת הלוואות כדי לממן את תשלום דמי האבטלה. זה אמנם יכניס את המדינה לחוב, אבל המדינה יכולה לעמוד בזה ולשלם את החוב לאורך שנים ארוכות. חברת ביטוח פרטית, לעומת זאת, לא יכולה לממן את עצמה בזמן משבר ע"י הלוואות – מעשית, הבנקים לא יסכימו לתת הלוואות לחברת ביטוח בתקופה של משבר, אבל ישמחו לתת הלוואה למדינה (כי הסיכון שהמדינה תפשוט את הרגל הוא נמוך מאוד, והתקציב שלה הרבה יותר גדול).

בנקודה הזו אתם אולי שואלים את עצמכם: בכל זאת, להכניס את המדינה לחובות לא נשמע כמו מציאה גדולה. אז אולי עדיף לוותר על המוסד של דמי אבטלה כדי לא לסכן את המדינה בחובות?

ובכן, התשובה לשאלה הזו שנויה במחלוקת בין שתי אסכולות כלכליות שונות, שאפשר לכנות אותן "אסכולת הצנע" ו"האסכולה הקיינסיאנית". לפי אסכולת הצנע, התשובה היא שאתם צודקים – להכניס את המדינה לחובות בזמן משבר זה רעיון גרוע, ולכן בזמן משבר צריך לקצץ בדמי האבטלה (ובכלל בקצבאות ובשירותים החברתיים) כדי להוציא את המדינה מהחובות.

לפי האסכולה הקיינסיאנית, התשובה היא הפוכה: להכנס לחובות כדי לממן דמי אבטלה זו מדיניות רצויה מאוד בזמן משבר. מדוע? אחת הבעיות המרכזיות בזמן משבר היא שבגלל שאנשים מפוטרים, הם קונים פחות. זה מקטין את הביקוש לסחורות שהחברות מייצרות, ולכן הן נאלצות לייצר פחות ולפטר עוד עובדים. המפוטרים החדשים מפחיתים גם הם את הקניות שלהם, והביקוש קטן עוד, וחוזר חלילה. התהליך הזה עלול להחריף את המשבר משמעותית.

כדי למנוע את הבעיה הזו, האסכולה הקיינסיאנית ממליצה למדינה להזרים כסף לתוך השוק כדי להגביר את הביקוש. אבל, מאיפה המדינה תיקח כסף כדי להזרים לכלכלה? המדינה לא יכולה לקחת את הכסף הזה ע"י הגדלת המיסים, משום שהגדלת המיסים תוציא את הכסף מהשוק ותפגע בביקוש. לכן, האסכולה הקיינסיאנית ממליצה למדינה לקחת את הכסף מהלוואות, כלומר, להכנס לחובות.

אם כן, להכנס לחובות זה בדיוק מה שהאסכולה הקיינסיאנית ממליצה למדינה לעשות בזמן משבר, ולכן אין שום דבר רע בלהכנס לחובות כדי לממן את דמי האבטלה. למעשה, זה אפילו די טוב: כזכור, אחד מהגורמים להקטנת הביקוש הוא שהאנשים שמפוטרים מקטינים את הצריכה שלהם. כשהמדינה משלמת להם דמי אבטלה, היא משפרת את מצבם הכלכלי, ובכך מפחיתה את הלחץ עליהם להקטין את הצריכה. דמי האבטלה הם דרך להתמודד ישירות עם הבעיה של הקטנת הביקוש.

לדמי אבטלה יש עוד יתרון: כשמדינה רוצה לפעול לפי ההמלצה הקיינסיאנית ולהזרים כסף לשוק, היא צריכה להחליט לאן להזרים את הכסף. בדרך כלל, זה דורש מהממשלה להכין תכנית מפורטת שתקבע על מה הממשלה תוציא את הכסף, ואז לאשר את התכנית הזו בפרלמנט. התהליך הזה לוקח הרבה זמן, ובזמן הזה המשבר ממשיך להשתולל. לעומת זאת, תשלום דמי האבטלה הוא תשלום שנעשה באופן אוטומטי, ולכן הוא מזרים כסף לתוך השוק באופן מידי. מנגנון כזה מכונה ע"י כלכלנים קיינסיאנים "מייצב אוטומטי", משום שהוא מייצב את הביקוש במשק ללא צורך בהחלטה ממשלתית.

סיכום
בפוסט הזה ראינו שהשוק הפרטי מתקשה לספק ביטוח נגד אבטלה משלוש סיבות: סיכון מוסרי (ניצול לרעה של הביטוח), בחירה שלילית (חוסר היכולת להבחין בין לקוחות בסיכון גבוה ללקוחות בסיכון נמוך), והזינוק באבטלה בזמן משברים כלכליים. הסיבות האלה הן סיבות "פרגמטיות", ולא "אידיאולוגיות". בפרט, גם ליברלים עשויים להסכים עליהן.
בחרתי לפתוח את הדיון על מדינת הרווחה בפוסט על דמי אבטלה משום שזה נושא שמדגים בצורה חדה איך אפשר להצדיק מוסדות של מדינת הרווחה רק על סמך טיעונים פרגמטיים. בפוסטים הבאים אני מקווה לדון במוסדות נוספים, כמו מערכת הבריאות, מערכת החינוך, ומוסד הפנסיה, ולהסביר גם את הטיעונים הפרגמטיים וגם את הטיעונים האידיאולוגיים שתומכים בהם.