דמי אבטלה

"הכישלון של השוק לבטח נגד אי-ודאויות יצר מוסדות חברתיים רבים היכן שההנחות הרגילות של השוק כושלות במידה מסוימת" (קנת' ארו, "אי-ודאות וכלכלת הרווחה של טיפול רפואי")

באחד מהפוסטים הראשונים בבלוג, דיברנו על זה שאחת מהמטרות הבסיסיות של הסוציאל-דמוקרטיה היא להבטיח לאנשים חופש – אפשרות לשלוט בחיים שלהם ולנהל אותם כרצונם. הסברנו שכדי שלחופש כזה תהיה משמעות, יש להבטיח לאנשים רמת חיים מסוימת – למשל, יש להגן עליהם מעוני, ולהבטיח להם בריאות וחינוך. המדינות המפותחות דואגות לכך באמצעות מדינת הרווחה – אוסף של מוסדות שמספקים את הצרכים האלה, כמו הביטוח הלאומי, מערכת הבריאות, מערכת החינוך וכו'.

אפשר לשאול: מדוע יש צורך במדינת רווחה כדי לספק לאנשים ביטוח, בריאות או חינוך? לכאורה, המדינה הייתה יכולה לתת לשוק לספק את השירותים האלה, ולהעניק סובסידיות במידה והם יקרים מדי. באופן כללי יותר, אפשר לדמיין מדיניות סוציאל-דמוקרטית שבה המדינה לא מספקת שירותים בעצמה, אלא רק דואגת לחלוקת הכנסות שוויונית בין האזרחים באמצעות מיסים וקצבאות.

אם כך, מדוע צריך מדינת רווחה? דיברנו קצת על השאלה הזו בפוסט על מדינת הרווחה השבדית. בפוסטים הקרובים אני רוצה לנסות לענות על השאלה הזו בצורה מפורטת ויסודית יותר.

כפי שנראה, חלק מהסיבות לקיומה של מדינת רווחה נובעות מהאידיאולוגיה הסוציאל-דמוקרטית – למשל, אחת הסיבות לקיומה של מערכת חינוך ציבורית היא כדי לחזק את הסולידריות בחברה. מהצד השני, אנחנו נראה שלפעמים הסיבות  הן פרגמטיות לחלוטין – בפשטות, המדינה מספקת את השירותים האלה טוב יותר מהשוק. במקרים האלה, גם ליברל עשוי להסכים לנחיצותה של מדינת הרווחה.

בפוסט הזה נדבר על דמי אבטלה, שהם דוגמה טובה למקרה של "סיבות פרגמטיות". דמי אבטלה הם מסוג הדברים שהמדינה מסוגלת לספק בצורה יעילה יחסית, ואילו השוק לא מסוגל.

דמי אבטלה – ביטוח, לא צדקה
לפני הכל, אני רוצה לתקן טעות נפוצה. אנשים רבים נוטים לחשוב על דמי אבטלה בתור עוד סוג של צדקה שנותנים לעניים. השיח הציבורי על דמי אבטלה נשמע לפעמים כמו השיח על קצבאות. למעשה, דמי אבטלה הם שירות שהמדינה מספקת לכל האזרחים, כמו מערכת החינוך או מערכת הבריאות – כל אזרח, גם אם הוא מרוויח משכורות עתק, זכאי לדמי אבטלה אם הוא מאבד את העבודה שלו.

למה בכלל צריך שירות כזה? ובכן, דמי אבטלה הם סוג של ביטוח. אנחנו נוהגים לבטח את עצמנו נגד אירועים רעים שעשויים לקרות לנו – למשל, אנחנו קונים ביטוח רכב נגד האירוע שנקלע לתאונת דרכים. באותה מידה, אנשים רוצים לבטח את עצמם נגד האירוע שבו הם יפוטרו.

תיאורטית, היה אפשר לדמיין מצב שבו אנשים יקנו ביטוח כזה בשוק: כמו שאנשים קונים ביטוח רכב או ביטוח חיים, הם יפנו לחברות הביטוח ויקנו ביטוח נגד אבטלה. הם ישלמו תשלום חודשי על פוליסת הביטוח, ואם הם יפוטרו, חברת הביטוח תשלם להם משכורת עד שהם יחזרו לעבודה.

בפועל, פוליסות ביטוח פרטיות כאלה הן נדירות מאוד. מצד שני, כל אזרח יכול (למעשה, מחויב) לקנות פוליסה כזו מביטוח לאומי. אנחנו משלמים מדי חודש תשלום לביטוח לאומי, ואפשר לחשוב על חלק מהתשלום הזה בתור תשלום על פוליסת דמי אבטלה. במקרה שהאזרח מפוטר, הביטוח הלאומי משלם לו דמי אבטלה עד שהוא מוצא עבודה.

בפוסט הזה אני רוצה להסביר למה זה המצב – מדוע פוליסות ביטוח פרטיות הן נדירות? ומדוע רצוי שהמדינה תמכור לנו את הפוליסה הזו?

סיכון מוסרי
אחת מהשאלות שנדונות הרבה בהקשר של דמי אבטלה היא, האם המובטלים מנצלים לרעה את הביטוח? האם מובטלים מעדיפים לא לעבוד ולהתפרנס מדמי האבטלה, בשעה שהם כן יכולים למצוא עבודה אם ירצו? חברת ביטוח פרטית שתרצה למכור פוליסות ביטוח נגד אבטלה תצטרך להתמודד עם אותה בעיה – כיצד היא יכולה לדעת שהמבוטחים שמקבלים ממנה פיצויים אינם מנצלים את הביטוח לרעה? זו דוגמה לכשל שוק שדיברנו עליו בעבר – "סיכון מוסרי".

מסתבר שהמדינה נמצאת בעמדה טובה יותר מחברה פרטית למנוע ניצול לרעה של הביטוח. בתור התחלה, מדינה מנהלת לשכת תעסוקה, ויכולה להציע משרות למובטלים. אם מובטל יסרב ליותר מדי הצעות, המדינה יכולה לשלול את זכאותו לדמי אבטלה.

לכאורה, חברה פרטית יכולה לנקוט באותו פתרון: חברת הביטוח תחזיק ברשותה גם חברת השמה, ותציע למבוטחים שלה משרות. אם מבוטח יסרב להצעות, החברה תשלול ממנו את הביטוח. אולם, כאן יש בעיה: איך מגדירים מתי סירוב למשרה נחשב לניצול לרעה של הביטוח?
למשל, אם יציעו למהנדס מובטל משרה של עובד ניקיון, כנראה שהוא יעדיף לדחות את ההצעה ולחכות עד שהוא ימצא משרה שמתאימה למקצועו. רוב האנשים לא יראו את זה כניצול לרעה של הביטוח. השאלה היא האם במקרה כזה החברה רשאית לשלול מהמהנדס את דמי האבטלה שלו.

אם תנאי הביטוח מאפשרים לחברה לשלול את דמי האבטלה ממהנדסים שמסרבים לעבוד בניקיון, זה נותן לחברה תמריץ להציע למבוטחים עבודות לא מתאימות כדי לשלול מהם את דמי האבטלה. לכן מהנדסים (וכל אנשי המקצוע האחרים) יסרבו לרכוש ביטוח כזה. מצד שני, אם תנאי הביטוח דורשים מהחברה להציע רק הצעות "מתאימות", זה פותח פתח לאינסוף ויכוחים על מה נחשב למשרה מתאימה, והחברה עלולה להדרש ללכת לבית משפט בכל פעם שתרצה לשלול את הזכאות של מבוטח כלשהו.

למדינה, מצד שני, אין את הבעיה הזו: למדינה יש אנטרס שמהנדסים יעבדו כמהנדסים, וככלל, שאנשי מקצוע יעבדו במקצוע שלהם – כך הם פרודוקטיביים יותר, וזה מתרגם (בין השאר) למיסים גבוהים יותר למדינה. לכן, למדינה אין אנטרס להציע למובטלים הצעות לא מתאימות בכוונה, וניתן להפקיד בידיה את ההחלטה מתי הצעה מתאימה לעובד ומתי לא.

בעיה אחרת שקשורה לדמי אבטלה היא מובטלים שעובדים "בשחור" בעודם זכאים לדמי אבטלה. חברה פרטית הייתה נתקלת באותה בעיה: מבוטחים שמקבלים ממנה דמי אבטלה עלולים שלא לדווח לה על כך שמצאו עבודה.
גם כאן, המדינה נמצאת בעמדה טובה יותר: כדי לרמות את המדינה, מובטל צריך למצוא מעסיק שמסכים לשתף אתו פעולה ולא לדווח עליו למדינה. זאת, למרות שהחוק מחייב את המעסיק לדווח למדינה שהוא מעסיק את העובד (למשל, כדי לשלם מס הכנסה עבור העובד). כמובן, יש מעסיקים שמוכנים לזה, אבל מקומות עבודה גדולים ומסודרים בדרך כלל לא יסכימו להתעסק ברמאויות כאלה.

לעומת זאת, כשמדובר בביטוח אבטלה שנמכר ע"י חברה פרטית, למעסיקים אין שום חובה או סיבה לדווח לחברת הביטוח על העובדים שלהם. לכן, מבוטח שרוצה לרמות את חברת הביטוח לא צריך שיתוף פעולה מצד המעסיק לרמאות הזו. בכלל, מבוטח כזה לא צריך לעשות שום מאמץ מיוחד – הוא צריך רק לא לדווח לחברה על כך שמצא עבודה.

בחירה שלילית
חברת שתרצה למכור פוליסות ביטוח נגד אבטלה תתקל בכשל שוק נוסף – "בחירה שלילית". באחד מהפוסטים הקודמים ראינו איך כשל השוק הזה פועל בשוק המכוניות המשומשות, ועכשיו נראה את זה בהקשר של שוק הביטוח.

בתור התחלה, בואו ניזכר איך ביטוח נגד אבטלה אמור לעבוד: כל לקוח קונה פוליסת ביטוח במחיר נמוך יחסית, והלקוחות שמפוטרים מעבודתם מקבלים פיצוי גדול. בממוצע, רק חלק קטן מהלקוחות יפוטרו, ולכן חברת הביטוח תוכל לממן את הפיצויים שלהם מהסכומים הקטנים ששילמו כל שאר הלקוחות.
כדי שהמנגנון הזה יעבוד, היחס בין המחיר של הפוליסה לפיצויים שמשלמים למובטלים צריך להיות שווה בקירוב לסיכון שלקוח יפוטר. זה אומר שכדי לקבוע את מחיר הפוליסה עבור לקוח מסוים, החברה צריכה להעריך מה הסיכון שהוא יפוטר.

כמובן, ללקוחות שונים יש סיכון שונה לפיטורים – למשל, כי חלק מהלקוחות הם עובדים טובים יותר שיש פחות סיכוי שיפטרו אותם, או כי חלק מהלקוחות עובדים בחברות שמצבן הכלכלי רע ויש להן סיכוי גבוה להסגר. אולם, לחברת הביטוח קשה מאוד לדעת מה רמת הסיכון של לקוח ספציפי – קשה לה לדעת עד כמה לקוח הוא עובד טוב, עד כמה הוא ביחסים טובים עם הבוס שלו, ומה הסיכוי שמקום העבודה שלו יקלע לקשיים בזמן הקרוב ויצטרך לעשות קיצוצים. מצד שני, הלקוחות של החברה כן יכולים להעריך את רמת הסיכון שלהם, או לפחות, הם יכולים להעריך אותה יותר טוב מחברת הביטוח – בדרך כלל, לקוח יכול להעריך עד כמה הוא עובד טוב, עד כמה היחסים שלו עם הבוס טובים, והאם מקום העבודה שלו במצב טוב או רע.

אם חברת הביטוח לא יודעת מה הסיכון של לקוח ספציפי להיות מפוטר, איך היא יכולה לקבוע את מחיר הפוליסה? החברה יכולה לנסות להתמודד עם הבעיה בדרך הבאה: נניח שהחברה יודעת ששיעור העובדים המפוטרים במדינה כולה הוא 5%. זה אומר שלאזרח הממוצע יש סיכון של 5% להיות מפוטר. אם הלקוח הממוצע של החברה דומה לאזרח הממוצע, החברה יכולה להניח שהסיכון של הלקוחות שלה להיות מפוטרים הוא 5%, ולקבוע את מחיר הפוליסה לפי זה.

אם חברת הביטוח תקבע ככה את מחיר הפוליסה, איך יגיבו הלקוחות הפוטנציאליים שלה? עבור הלקוחות שיודעים שרמת הסיכון שלהם נמוכה בהרבה מ 5%, הפוליסה הזו יקרה מדי ולא משתלמת להם, כי המחיר שלה נקבע על סמך סיכון של 5%. לכן, לקוחות כאלה יטו שלא לקנות את הפוליסה. מאותה סיבה, עבור הלקוחות שיודעים שרמת הסיכון שלהם גבוהה יותר מ 5%, הפוליסה הזו זולה ומשתלמת במיוחד, ולכן לקוחות כאלה יקנו את הפוליסה בהמוניהם.

התהליך הזה יביא לכך שרוב הלקוחות של החברה יהיו לקוחות בעלי רמת סיכון גבוהה, לפחות יחסית לרמת הסיכון הממוצעת במדינה, שהנחנו שהיא 5%. נניח שעכשיו, ללקוח הממוצע בחברה יש סיכון של 10% שיפוטר. זה אומר שמחיר הפוליסה של החברה יהיה נמוך מדי, והיא לא תוכל לעמוד בהתחיבויות שלה. כשהחברה תבין את זה, היא תעלה את מחיר הפוליסה כך שישקף סיכון של 10%.

עכשיו התהליך יחזור על עצמו: לקוחות שמעריכים שרמת הסיכון שלהם נמוכה מ 10% יבחרו לא לקנות את הפוליסה, ולקוחות שמעריכים שרמת הסיכון שלהם גבוהה מ 10% יקנו את הפוליסה בהמוניהם. זה אומר שרמת הסיכון של החברה שוב תעלה, החברה תצטרך להעלות שוב את מחיר הפוליסה, וחוזר חלילה.

בסופו של דבר, חברת הביטוח תאלץ למכור את הפוליסה במחיר דרקוני, והיחידים שיקנו את הפוליסה יהיו רק מעט הלקוחות שנמצאים ברמת הסיכון הגבוהה ביותר. מי שסובל מהתוצאה הזו הוא הציבור הרחב, שלא יכול לקנות פוליסת ביטוח שמתאימה לצרכיו, אפילו שהוא היה רוצה לקנות פוליסה כזו אם היא הייתה נמכרת במחיר סביר.

המסקנה של הדיון הזה היא שחברה פרטית לא מסוגלת למכור פוליסת ביטוח נגד אבטלה לציבור הרחב. אם כן, איך המדינה יכולה לעשות את זה? התשובה היא שהמדינה יכולה לעשות את זה כי היא יכולה לחייב את כל הציבור "לקנות את הפוליסה שלה" – המדינה מחייבת את כולם לשלם לביטוח לאומי, בין אם הם רוצים ביטוח ובין אם לא. איך זה עוזר? בגלל שהמדינה יודעת שכולם קונים את הפוליסה שלה, היא יכולה "למכור את הפוליסה" לפי הסיכון הממוצע של 5%, מבלי לדאוג שלקוחות עם רמת סיכון נמוכה יבחרו שלא לקנות את הפוליסה.

אפשר לטעון שהמצב הזה לא הוגן כלפי האזרחים שרמת הסיכון שלהם נמוכה מאוד, שהמדינה כופה עליהם לקנות את הפוליסה למרות שהם היו מעדיפים לא לקנות אותה. מצד שני, אם המדינה לא הייתה מחייבת את האזרחים לקנות את הפוליסה, הרוב המוחלט של האזרחים לא היו מסוגלים לרכוש לעצמם שום ביטוח נגד אבטלה. אם רוב האזרחים מעוניינים בפוליסה במחיר שנקבע לפי הסיכון הממוצע של 5%, המדיניות הזו מוצדקת לדעתי.

אגב, יש נימוק נוסף מדוע זה מוצדק לחייב אזרחים לרכוש ביטוח נגד אבטלה: אם אזרח בוחר שלא לרכוש ביטוח כזה, ואז הופך למובטל, הוא ומשפחתו עלולים להדרדר לעוני ולהזדקק לקצבאות הבטחת הכנסה. במקרה הזה, המדינה תצטרך לשאת בעלות של החלטת האזרח שלא לבטח את עצמו. במילים אחרות, כשאזרח בוחר לא לבטח את עצמו נגד אבטלה, הוא מטיל חלק מהסיכון על המדינה. יש צדק בכך שהמדינה דורשת מהאזרח לבטח את עצמו נגד הסיכון, במקום להטיל את הסיכון על המדינה. זה דומה לכך שמחייבים אזרחים לקנות ביטוח חובה נגד תאונות דרכים, או לחסוך לפנסיה.

הערה: אפשר לשאול מדוע הבעיה של בחירה שלילית מונעת מהשוק הפרטי לספק ביטוח נגד אבטלה, אבל לא מונעת ממנו לספק ביטוחים אחרים. ובכן, בחלק מהביטוחים שהשוק מספק, חברות הביטוח כן יכולות להעריך את רמת הסיכון של לקוחות ספציפיים. למשל, במקרה של ביטוח רכב, חברות הביטוח יכולות להעריך את הסיכון של נהג על פי היסטורית התאונות שלו, הגיל שלו, מספר הקילומטרים שהוא נוהג ביום, וכו'. במקרים אחרים, חברות הביטוח אינן יכולות לדעת מי מבין הלקוחות נמצא בסיכון גבוה ומי בסיכון נמוך, אולם גם הלקוחות אינם יודעים את זה, ולכן הבחירה השלילית אינה מתרחשת.

ביטוח נגד אבטלה ומשברים כלכליים
כמו שראינו, כדי שביטוח יעבוד, צריך שרק חלק קטן מהלקוחות יתבעו פיצויים בכל שנה. לעומת זאת, אם בשנה מסוימת המון לקוחות יתבעו פיצויים בבת אחת, חברת הביטוח לא תוכל לשלם לכולם ועלולה לפשוט את הרגל. ברוב סוגי הביטוח, זה אכן לא קורה: במקרה של ביטוח רכב, לדוגמה, בכל שנה רק אחוז קטן מהלקוחות עושים תאונה.

במצב רגיל, התנאי הזה מתקיים גם במקרה של ביטוח נגד אבטלה: בכל שנה רק אחוז קטן מהלקוחות מפוטרים. הבעיה היא שהתנאי הזה לא מתקיים בתקופות של משבר כלכלי, כמו המשבר האחרון של 2008: כשהמדינה נכנסת למשבר כזה, המון אנשים מפוטרים בבת אחת. אם חברות ביטוח פרטיות היו מוכרות ביטוח נגד אבטלה, סביר להניח שכולן היו פושטות את הרגל במשבר הכלכלי הראשון.

אם חברות ביטוח פרטיות לא מסוגלות לספק ביטוח נגד אבטלה בגלל קיומם של משברים כלכליים, איך המדינה יכולה? התשובה היא שבתקופה של משבר, המדינה יכולה לקחת הלוואות כדי לממן את תשלום דמי האבטלה. זה אמנם יכניס את המדינה לחוב, אבל המדינה יכולה לעמוד בזה ולשלם את החוב לאורך שנים ארוכות. חברת ביטוח פרטית, לעומת זאת, לא יכולה לממן את עצמה בזמן משבר ע"י הלוואות – מעשית, הבנקים לא יסכימו לתת הלוואות לחברת ביטוח בתקופה של משבר, אבל ישמחו לתת הלוואה למדינה (כי הסיכון שהמדינה תפשוט את הרגל הוא נמוך מאוד, והתקציב שלה הרבה יותר גדול).

בנקודה הזו אתם אולי שואלים את עצמכם: בכל זאת, להכניס את המדינה לחובות לא נשמע כמו מציאה גדולה. אז אולי עדיף לוותר על המוסד של דמי אבטלה כדי לא לסכן את המדינה בחובות?

ובכן, התשובה לשאלה הזו שנויה במחלוקת בין שתי אסכולות כלכליות שונות, שאפשר לכנות אותן "אסכולת הצנע" ו"האסכולה הקיינסיאנית". לפי אסכולת הצנע, התשובה היא שאתם צודקים – להכניס את המדינה לחובות בזמן משבר זה רעיון גרוע, ולכן בזמן משבר צריך לקצץ בדמי האבטלה (ובכלל בקצבאות ובשירותים החברתיים) כדי להוציא את המדינה מהחובות.

לפי האסכולה הקיינסיאנית, התשובה היא הפוכה: להכנס לחובות כדי לממן דמי אבטלה זו מדיניות רצויה מאוד בזמן משבר. מדוע? אחת הבעיות המרכזיות בזמן משבר היא שבגלל שאנשים מפוטרים, הם קונים פחות. זה מקטין את הביקוש לסחורות שהחברות מייצרות, ולכן הן נאלצות לייצר פחות ולפטר עוד עובדים. המפוטרים החדשים מפחיתים גם הם את הקניות שלהם, והביקוש קטן עוד, וחוזר חלילה. התהליך הזה עלול להחריף את המשבר משמעותית.

כדי למנוע את הבעיה הזו, האסכולה הקיינסיאנית ממליצה למדינה להזרים כסף לתוך השוק כדי להגביר את הביקוש. אבל, מאיפה המדינה תיקח כסף כדי להזרים לכלכלה? המדינה לא יכולה לקחת את הכסף הזה ע"י הגדלת המיסים, משום שהגדלת המיסים תוציא את הכסף מהשוק ותפגע בביקוש. לכן, האסכולה הקיינסיאנית ממליצה למדינה לקחת את הכסף מהלוואות, כלומר, להכנס לחובות.

אם כן, להכנס לחובות זה בדיוק מה שהאסכולה הקיינסיאנית ממליצה למדינה לעשות בזמן משבר, ולכן אין שום דבר רע בלהכנס לחובות כדי לממן את דמי האבטלה. למעשה, זה אפילו די טוב: כזכור, אחד מהגורמים להקטנת הביקוש הוא שהאנשים שמפוטרים מקטינים את הצריכה שלהם. כשהמדינה משלמת להם דמי אבטלה, היא משפרת את מצבם הכלכלי, ובכך מפחיתה את הלחץ עליהם להקטין את הצריכה. דמי האבטלה הם דרך להתמודד ישירות עם הבעיה של הקטנת הביקוש.

לדמי אבטלה יש עוד יתרון: כשמדינה רוצה לפעול לפי ההמלצה הקיינסיאנית ולהזרים כסף לשוק, היא צריכה להחליט לאן להזרים את הכסף. בדרך כלל, זה דורש מהממשלה להכין תכנית מפורטת שתקבע על מה הממשלה תוציא את הכסף, ואז לאשר את התכנית הזו בפרלמנט. התהליך הזה לוקח הרבה זמן, ובזמן הזה המשבר ממשיך להשתולל. לעומת זאת, תשלום דמי האבטלה הוא תשלום שנעשה באופן אוטומטי, ולכן הוא מזרים כסף לתוך השוק באופן מידי. מנגנון כזה מכונה ע"י כלכלנים קיינסיאנים "מייצב אוטומטי", משום שהוא מייצב את הביקוש במשק ללא צורך בהחלטה ממשלתית.

סיכום
בפוסט הזה ראינו שהשוק הפרטי מתקשה לספק ביטוח נגד אבטלה משלוש סיבות: סיכון מוסרי (ניצול לרעה של הביטוח), בחירה שלילית (חוסר היכולת להבחין בין לקוחות בסיכון גבוה ללקוחות בסיכון נמוך), והזינוק באבטלה בזמן משברים כלכליים. הסיבות האלה הן סיבות "פרגמטיות", ולא "אידיאולוגיות". בפרט, גם ליברלים עשויים להסכים עליהן.
בחרתי לפתוח את הדיון על מדינת הרווחה בפוסט על דמי אבטלה משום שזה נושא שמדגים בצורה חדה איך אפשר להצדיק מוסדות של מדינת הרווחה רק על סמך טיעונים פרגמטיים. בפוסטים הבאים אני מקווה לדון במוסדות נוספים, כמו מערכת הבריאות, מערכת החינוך, ומוסד הפנסיה, ולהסביר גם את הטיעונים הפרגמטיים וגם את הטיעונים האידיאולוגיים שתומכים בהם.